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Alexander Herbert:
Das Petitionsrecht in der Kommune - Gemeindevertretung als Petitionsadressat

Nur die Gemeindeordnungen dreier Bundesländer enthalten Vorschriften über das Recht der Bürger, Petitionen an die Gemeinde zu richten¹. Daneben steht das verfassungsrechtlich gewährleistete Petitionsrecht aus Art. 17 GG.

Daß die grundgesetzliche Gewährleistung de Petitionsrechts in den Gemeinden gilt, für die keine einfachgesetzliche Regelung vorhanden ist, ist unbestritten. Rechtliche Probleme ergeben sich jedoch zum einen aus dem Nebeneinander von landes- und bundesgesetzlichen Regelungen. Noch nicht endgültig geklärt ist vor allem die Frage, ob die Gemeindevertretung wie eine Volksvertretung Petitonsadressat sein kann. Von der Beantwortung dieser Frage hängt es ab, ob sich eine Gemeindevertretung - unabhängig von ihrer Entscheidungskompetenz in der Sache - inhaltlich mit allen Anliegen befassen darf (und muß), die im Wege einer Petition an sie herangetragen werden, was für den politischen Willensbildungsprozeß in der Kommune bedeutsam ist².

Inhalt

1. Das Petitionsrecht nach Art. 17 GG
1.1 Die Grundrechtsträger
1.2 Adressaten der Petitionen
1.3 Das Petitionsüberweisungsrecht
1.4 Das Petitionsinformierungsrecht
1.5 Der Petitionsbescheid
1.6 Ergebnis
2. Die Petition in der Gemeinde
2.1 "Zuständige Stelle" in der Gemeinde
2.2 Volksvertretung in der Gemeinde?
2.3 Gemeindevertretung als Volksvertretung
2.4 Das Verhältnis des Petitionsrechts aus Art. 17 GG zu den Regelungen der Gemeindeordnungen
3. Ergebnis
Fußnoten

1. Das Petitionsrecht nach Art. 17 GG

1.1 Die Grundrechtsträger

Durch Art. 17 GG ist das Recht gewährt, sich schriftlich³ mit Bitten oder Beschwerden (kurz: Petitionen⁴) an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung (lies: Volksvertretungen⁵) zu wenden. Als Rechtsträger werden nicht nur alle natürlichen Personen, sondern "jedermann" benannt und damit auch juristische Personen und Personenmehrheiten (ob unter einem Gesamtnamen⁶ oder als Sammelpetition⁷), unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit oder ihrem Wohnsitz. Burmeister⁸ will allerdings gesetzgebergerichtete allgemein-politische Anträge vom Schutzbereich des Petitionsrechts ausnehmen, weil sie den Gesetzgeber zu einer inhaltlichen Behandlung von Petitionsanliegen verpflichten und damit hinsichtlich seiner Themenauswahl binden würden. Dies laufe dem repräsentativen System des Grundgesetzes zuwider, wonach die Entscheidungszuständigkeit ausschließlich den gewählten Repräsentanten vorbehalten werde - auch über die Frage, mit welchen Themen sie sich beschäftigen wollen. Die Petition dient jedoch nicht nur dem individuellen Rechts- und Interessenschutz, sondern auch dem allgemein-politischen Anliegen⁹. Denn für eine solche Einschränkung gibt der Wortlaut des Art. 17 GG keinen Anlaß. Zu den Petitionen zählte bereits in früherer Zeit die politische Massenpetition. Das Petitionsrecht war damit teilweise das einzige, im heutigen Sinne "plebiszitäre" Recht der Bevölkerung zur Erzeugung politischen Drucks¹⁰. Schließlich führt die Unterstellung der an den Gesetzgeber gerichteten politischen Massenpetition unter den Schutzbereich des Art. 17 GG nicht zu einer völligen Sinnentleerung des Bescheidungsanspruchs¹¹. Denn der Volksvertretung bleibt es unbenommen, eine politische Massenpetition mit der Begründung zurückzuweisen, daß sie keinen politischen Handlungsbedarf im Sinne des Petitums sehe. Auch dürfte die Abgrenzung von zulässiger kollektiver Ausübung des Petitionsrechts zur Rechts- und Interessenwahrnehmung von der unzulässigen allgemeinpolitischen nicht nur rechtliche, sondern auch politische Probleme aufwerfen. Das starke Ansteigen der Zahl der Eingaben von Bürgerinitiativen und Verbänden gegen Ende der siebziger Jahre etwa im Landtag Baden-Württemberg¹² zeigt auf der einen Seite das Bedürfnis für allgemeinpolitische Petitionen, auf der anderen Seite aber auch, daß die Volksvertretungen durch sie in ihrer Stellung und Funktionsweise nicht beeinträchtigt werden. Daher unterstehen dem Schutz des Art. 17 GG auch alle diejenigen Petitionen, die den Gesetzgeber zu einem allgemein-politischen Handeln bewegen wollen.

1.2 Adressaten der Petitionen

Art. 17 GG nennt zwei Petitionsadressaten: die zuständigen Stellen und die Volksvertretung.

In Art. 17 GG wurde der noch in Art. 126 WRV verwendete Begriff der Behörden durch "Stellen" ersetzt¹³ um klarzustellen, dab die Geltung von Art. 17 GG denkbar weit¹⁴ reichen soll: Petitionen können gerichtet werden an alle Organe, Behörden und (sonstigen) Stellen, sofern sie nur dem staatlichen Bereich zuzurechnen sind, ob sie nun Hoheitsträger sind¹⁵ bzw. Aubenzuständigkeit besitzen¹⁶ oder nicht, sowohl im In- wie im Ausland¹⁷. Fraglich ist allerdings noch, welche Bedeutung dem Merkmal "zuständig" zukommt, denn Art. 17 GG verschafft jedenfalls keine materielle Abhilfekompetenz¹⁸. Das Bundesverfassungsgericht ist der Auffassung, dab nur die bei einer zur materiellen Sachentscheidung befugten Stelle eingelegte Petition zulässig sei, es sei denn, die Petition wurde an die Volksvertretung gerichtet¹⁹. Dadurch wäre der Petent gezwungen, vor der Einreichung einer Petition erst die zuständige Stelle zu ermitteln, womit angesichts der oft komplizierten Zuständigkeitsregeln ein Grobteil der Bedeutung des Petitionsrechts als Notrufrecht verloren ginge, dessen Wesen nicht zuletzt im nicht-formalisierten Verfahren liegt²⁰. Daraus folgt, dab jede Stelle zuständig ist für die Entgegennahme einer Petition; verleiht ihr jedoch das allgemeine Organisationsrecht nicht die Befugnis, dem Begehren des Petenten zu entsprechen, ist sie zur Weiterleitung der Petition an die entscheidungsbefugte Stelle verpflichtet²¹. Der Petent erhält hierüber einen sog. Zwischenbescheid²². Wenn die Petition an eine Stelle gelangt ist, die zur Abhilfe befugt ist, hat diese sich inhaltlich mit ihr auseinanderzusetzen und zu entscheiden, ob sie dem Petitum stattgibt oder nicht.

1.3 Das Petitionsüberweisungsrecht

Der Bundestag hat nicht für alle Petitionen, die an ihn gerichtet sind, die Abhilfekompetenz. Sie fehlt insbesondere in den Fällen, in denen der Petent eine überprüfung des Verhaltens der Exekutive begehrt.

In diesen Fällen trifft der Bundestag einen Beschluß darüber, wie seiner Meinung nach das Petitum von der sachlich zur Abhilfe befugten Stelle, der zuständigen Stelle i.S. Art. 17 GG, behandelt werden sollte. Weil dieser Beschluß die Zuständigkeitsordnung des Grundgesetzes nicht überspielen kann, vermag er die zuständige Stelle, die Exekutive, rechtlich nicht zu binden. Vielmehr drückt der Bundestag hierin seinen politischen Willen aus, wie die Exekutive seiner Meinung nach mit der Petition verfahren solle. Art. 17 GG begründet damit eine formelle Allzuständigkeit der Volksvertretungen²³. Dieses sog. Petitionsüberweisungsrecht²⁴ hat aber trotz seiner rechtlichen Unverbindlichkeit wegen seines politischen Gewichts grobe tatsächliche Bedeutung²⁵.

1.4 Das Petitionsinformierungsrecht

Damit der Bundestag von seinem Petitionsüberweisungsrecht Gebrauch machen kann, muß er die Möglichkeit haben, sich über den Gegenstand der Petition zu informieren. Dabei ist der Bundestag nicht auf die verfassungsrechtlich festgelegten Kontrollrechte beschränkt²⁶.

Denn die petitionsbezogene Informationspflicht der Regierung galt schon zu einer Zeit, als das Zitierrecht noch nicht verfassungsrechtlich normiert war²⁷. Schlieblich ist die übliche schriftliche Stellungnahme der Verwaltung zu den Petitionen nicht vom Wortlaut des Art. 43 Abs. 1 GG gedeckt²⁸. Auch Art. 44 GG ist nicht einschlägig, da es hier nur um passives Informiertwerden und nicht um Enqueten geht²⁹. Das Petitionsinformierungsrecht läbt sich demnach nicht aus den in anderen Normen geregelten Kontroll- und Informationsrechten ableiten, sondern ist als Annex des Grundrechts aus Art. 17 GG dort mitgeschrieben³⁰. Ohne Kenntnis der tatsächlichen Vorgänge und Verhältnisse kann die sachliche Erledigung der Eingaben, zu der die Volksvertretung verpflichtet ist, in dem von Art. 17 GG garantierten Umfang nicht sichergestellt werden³¹.

1.5 Der Petitionsbescheid

Art. 17 GG räumt dem Petenten das Recht ein, über die Erledigung seiner Petition informiert zu werden, wobei allerdings der Umfang dieser Bescheidungspflicht unterschiedlich weit bestimmt wird. Das Bundesverfassungsgericht läbt eine Antwort, aus der die Kenntnisnahme vom Inhalt sowie die Art der Erledigung der Petition hervorgeht, genügen; das Erfordernis einer besonderen Begründung des Petitionsbescheides wird als überspannung des Grundrechts aus Art. 17 GG abgelehnt³². Der in Art. 17 GG formulierte Anspruch des Petenten auf sachliche Prüfung und Erledigung seiner Petition kann nur dann vor Gericht durchgesetzt werden, wenn der Bescheid eine Begründung enthält, die es möglich macht, zu erkennen, wie und aus welchen Gründen der Petitionsadressat mit der Petition verfahren ist³³. Indem die Begründung an den Verstand und die Einsicht des einzelnen appelliert, stellt sie (als Ausdruck der Respekts der Staatsmacht vor dem vernunftbegabten Petenten) die rationale Seite staatlicher Autorität dar³⁴. Zurückweisende Petitionsbescheide müssen daher eine knappe, aus sich heraus verständliche sachliche Begründung enthalten³⁵. Sie müssen die inhaltliche Bewertung des vorgetragenen Anliegens erkennen lassen³⁶.

1.6 Ergebnis

Aus Art. 17 GG ergibt sich, daß der Bundestag zum einen als zuständige Stelle im Rahmen seiner materiellen Kompetenzen über eine Petition sachlich entscheiden kann. Zum anderen steht ihm als Volksvertretung ein Petitionsinformierungs und -überweisungsrecht zu. Damit kann er seine politische überzeugung über die Behandlung derjenigen Petitionen zum Ausdruck bringen, welche den Bundestag außerhalb seiner sachlichen Abhilfekompetenz (also gerade als nicht-zuständige Stelle) ansprechen.

2. Die Petition in der Gemeinde

2.1 "Zuständige Stelle" in der Gemeinde

Ist eine Petition an "die Gemeinde" gerichtet, so ist dasjenige Gemeindeorgan zuständige Stelle i.S. Art. 17 GG, welches nach der Kompetenzverteilung der Gemeindeordnung zur inhaltlichen Erledigung des Gegenstandes der Petition befugt ist³⁷. Die Erledigung von Petitionen, die sich auf die Arbeit der Verwaltung beziehen, ist als Geschäft der laufenden Verwaltung regelmäbig dem Gemeindevorstand zugewiesen³⁸. Die kommunale Vertretungskörperschaft kann sich nurmehr mit dem Teil der Petitionen befassen, der Gegenstände aus dem Gebiet ihrer materiellen Entscheidungskompetenzen, etwa aus § 51 hess. GO, zum Inhalt hat³⁹.

Wird eine Petition jedoch statt an die Gemeinde an spezifische Gemeindeorgane gerichtet, sind diese zur Behandlung verpflichtet, soweit ihre materielle Kompetenz zur Abhilfe reicht; sie sind daher insoweit zuständige Stellen i.S. Art. 17 GG⁴⁰. Die Gemeindevertretung kann also jedenfalls im Rahmen ihrer materiellen Entscheidungskompetenz als zuständige Stelle Petitionsadressat sein⁴¹. Weil die Gemeindeordnungen die Zuständigkeitsbereiche der kommunalen Organe in unterschiedlicher Weise voneinander abgrenzen, kann die Frage nach der Zuständigkeit zur Behandlung einer Petition nicht einheitlich für alle Gemeinden beantwortet werden.

2.2 Volksvertretung in der Gemeinde?

An dieser Stelle ist die Bedeutung der Unterscheidung zwischen zuständiger Stelle und Volksvertretung hervorzuheben, die entgegen verbreiteter Ansicht⁴² keineswegs obsolet ist⁴³. Kann die Gemeindevertretung nur als zuständige Stelle Adressat von Petitionen sein, ist sie bei der Behandlung einer Petition den gleichen Schranken unterworfen wie die anderen zuständigen Stellen: sie hätte alle Petitionen, die sie nicht selbst materiell entscheiden kann, an die entscheidungsbefugten Stellen abzugeben⁴⁴, was dem Petenten in einem sog. Zwischenbescheid mitzuteilen wäre⁴⁵. Der Gemeindevertretung wäre damit eine sachliche Auseinandersetzung über den Gegenstand der Petition verwehrt; sie könnte dann auch nicht wie Bundestag und Landtage einen Beschlub über die ihrer Meinung nach richtige Entscheidung der zuständigen Stelle fassen. Der Gemeindevertretung steht dieses Petitionsüberweisungsrecht nur zu, wenn sie als Volksvertretung i.S. Art. 17 GG anzusehen ist. Denn nur einer Volksvertretung ist es erlaubt, sich trotz fehlender Sachentscheidungsbefugnis - diese wird durch Art. 17 GG ja nicht verändert - inhaltlich mit einer Petition auseinanderzusetzen und eine Empfehlung über die Behandlung der Petition abzugeben.

2.3 Gemeindevertretung als Volksvertretung

Ob die Gemeindevertretung eine Volksvertretung i.S. des Art. 17 GG ist, ist umstritten. Die früher herrschende Meinung verneint dies⁴⁶. Denn Art. 17 GG verstehe unter Volksvertretung nur die Legislative auf staatlicher Ebene, was auf die Gemeindevertretung als Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft nicht zutreffe. Hierin liegt die Behauptung, dab eine Volksvertretung i.S. Art. 17 GG alle diejenigen Merkmale aufweisen mub, die die staatliche Legislativkörperschaft, also ein Parlament als Repräsentant des Souveräns Volk, kennzeichnen. Besonders seit dem Urteil des OVG Münster von 1979⁴⁷ mehren sich die Gegenstimmen⁴⁸. Sie stützen sich dabei auf den Wortlaut von Art. 17 und 28 Abs. 1 S. 2 GG. Doch ist diese philologische Argumentation Kritik ausgesetzt⁴⁹. Klar ist nur, dab der Singular "Volksvertretung" in Art. 17 GG nicht in erster Linie auf die konkrete Volksvertretung abstellt, sondern vielmehr auf die Institution an sich. Darauf beziehen sich jedoch Vertreter beider Ansichten⁵⁰. Zuzustimmen ist der Auffassung, die hieraus für die Einordnung der Gemeindevertretung nichts ableitet⁵¹; denn wenn die Volksvertretung als Institution gemeint ist, sagt das noch nichts darüber aus, welche Merkmale ein solches Gremium kennzeichnen.

Dem Argument der gleichen Bedeutung der Formulierungen "Volksvertretung" in Art. 17 GG und "In den Ländern, Kreisen und Gemeinden mub das Volk eine Vertretung haben...", Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, hält Löwer⁵² entgegen, dab in Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG, der sich inhaltlich auf den oben zitierten Satz 2 bezieht, hinsichtlich der Gemeinden gerade nicht mehr von Volksvertretung die Rede ist, sondern von gewählter Körperschaft. Es sei also möglich, dab Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG nur hinsichtlich der Landesebene eine Volksvertretung, sonst nur Vertretungen anderer Struktur verlangt. Seine Bedeutung erschöpfe sich dann darin, die gleichen Wahlrechtsgrundsätze für alle Arten von Vertretungen anzuordnen. Zuzugeben ist, dab aus Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG nicht zwingend abgeleitet werden kann, dab die Gemeindevertretung eine Volksvertretung ist - doch ist auch der Umkehrschlub genausowenig zwingend. Es müssen zusätzliche Argumente dafür beigebracht werden, dab die Vertretung in den Gemeinden eine mindere Qualität als die Volksvertretung, wie sie Art. 17 GG meint, besitzt⁵³.

Wenn also mit dem Hinweis auf den Wortlaut des Art. 28 Abs. 1 GG die Frage nach den Merkmalen einer Volksvertretung i.S. Art. 17 GG nicht beantwortet ist, ist zu untersuchen, ob die Verwendung des Begriffs in Art. 54 Abs. 3 und 144 Abs. 1 GG seinen Inhalt näher zu bestimmen erlaubt. In beiden Normen ist jeweils von "Volksvertretungen ... der ... Länder" die Rede. Für Löwer⁵⁴ ist es "... evident, ... dab hier nur die gesetzgebenden Körperschaften der Länder (Landtage) gemeint sein können". Doch geben jene Formulierungen nicht mehr her, als dab es neben dem Bundestag noch weitere Volksvertretungen geben kann, auch, aber nicht nur, auf Landesebene⁵⁵.

Genausowenig kann die inhaltliche Unklarheit durch einen Verweis auf den wissenschaftlichen Sprachgebrauch geklärt werden, denn dieser ist uneinheitlich. Im Gegensatz zu Löwer, der den wissenschaftlichen Gebrauch des Begriffs Volksvertretung als das staatlich organisierte Volk, dessen Willensbildung unmittelbar in der Form des Parlamentsbeschlusses vor sich geht, zusammenfasst⁵⁶, spricht das Bundesverwaltungsgericht von "örtlichen Volksvertretungen"⁵⁷, von Mangoldt/Klein von "andere(n) Volksvertretungen, wie ... den Gemeindevertretungen"⁵⁸. Der Versuch, die Bedeutung des Begriffs durch sprachliche Auslegung zu ermitteln, führt nicht zu überzeugenden Ergebnissen.

Auch eine historische Begriffsauslegung, die der Frage nachgeht, ob das Petitionsrecht in der Vergangenheit immer so verstanden wurde, dab es neben den zuständigen Stellen nur noch parlamentarisch-repräsentative staatliche Legislativorgane als Adressaten kannte, hilft nicht weiter. Zwar wird wegen der weitgehenden Identität des Wortlauts von Art. 17 GG mit Art. 126 WRV darauf verwiesen, dab in der Weimarer Republik als Petitionsadressaten nur Reichs- und Landtage in Betracht kamen und Gemeindevertretungen in diesem Zusammenhang überhaupt keine, auch keine ablehnende, Erwähnung fanden⁵⁹. Doch anders als die Weimarer Reichsverfassung enthält das Grundgesetz die Regelung des Art. 28 Abs. 1 GG⁶⁰. Geht man der Geschichte des Petitionsrechts nach, läbt sich eine Begrenzung des Adressatenkreises auf zuständige Stellen und die Legislative als das parlamentarisch-demokratische Repräsentationsorgan des Souveräns Volk nicht nachweisen⁶¹. So konnten Petitionen an Ständekammern und Landstände gerichtet werden⁶². Nach Art. 159 der Paulskirchenverfassung von 1848⁶³ standen die Volksvertretungen als Adressaten neben dem Reichstag; Art. 32 der preubischen Verfassung vom 31.1.1850⁶⁴ lieb Bitten auch an Selbstverwaltungskörperschaften zu⁶⁵. Vielmehr erwuchs das Gesetzesinitiativrecht historisch aus dem Petitionsrecht⁶⁶. Die Verfassung von Thüringen aus dem Jahre 1946 sprach in Art. 3 Abs. 4 von Eingaben an den Landtag und an alle Volksvertretungen, unter die nach Art. 4 auch die Gemeindevertretungen fielen⁶⁷.

Die Entscheidung über den Inhalt des Begriffs Volksvertretung kann demnach nur über den Normzweck des Art. 17 GG getroffen werden; aus diesem ist abzuleiten, welche einzelnen Voraussetzungen eine Vertretung zu erfüllen hat, um als Petitionsadressat in Betracht zu kommen. Hier kommen Begriffe wie Gesetzgebung, Gewaltenteilung, Souveränität, Repräsentation, demokratischer Wahlakt und Integrationsfunktion ins Blickfeld⁶⁸. Es ist schlieblich zu prüfen, ob die Gemeindevertretungen die so herausgearbeiteten Kriterien erfüllen. Teilweise wird ohne Rekurs auf den Normzweck des Art. 17 GG dessen Begriff "Volksvertretung" gleichgesetzt mit "Legislative" und die Behauptung aufgestellt, dab in der Kommune als Teil des Verwaltungsaufbaus der Länder der Rechtsetzung nur eine so untergeordnete Bedeutung zukomme, dab die kommunale Vertretungskörperschaft nicht als Legislativorgan bezeichnet werden könne⁶⁹. Ein Verständnis des Petitionsrechts, nach dem die Volksvertretung gerade wegen ihrer Kompetenz zum Erlab von Rechtsnormen Petitionsadressat sein kann, ist nicht ersichtlich. Statt dessen wird auf andere Merkmale des Parlamentsbegriffs abgestellt, wenn etwa Vitzthum die Grundidee des Petitionsrechts im unformalisierten, unmittelbaren parlamentarischen Anrufungsrecht sieht. Der Bundestag sei deshalb nicht als Kontrollorgan Petitionsadressat, sondern weil er das vom Volk gewählte, mit ihm in permanenter Kommunikation stehende Willensbildungs- und Repräsentativorgan sei. Nicht in der Abhilfe, sondern in der Verbreiterung der Verbindung Volk - Parlament durch Offenhaltung des Zugangs zu den vom Volk gewählten Vertretern liege der Sinn der Befassung der Volksvertretung mit Petitionen⁷⁰.

Die Petition an die Volksvertretung zielt also nicht auf ihre Funktion als Legislativorgan⁷¹. Denn die Gesetzgebungstätigkeit ist ihr in ausschlieblicher Kompetenz zugewiesen, weshalb sie hinsichtlich ihrer Gesetzgebungstätigkeit als zuständige Stelle i.S. Art. 17 GG anzusehen ist. Die zusätzliche Herausstellung der Volksvertretung als Petitionsadressat kann sich also nur auf die äuberung ihres politischen Willens durch einfachen Parlamentsbeschlub⁷² in den Angelegenheiten beziehen, die zu entscheiden in die Kompetenz anderer Stellen fällt. Die Verwendung des Begriffs Volksvertretung in Art. 17 GG stellt also gerade nicht auf die Legislativfunktion der Volksvertretung ab, d.h. eine Volksvertretung i.S. Art. 17 GG ist nicht durch ihre Gesetzgebungsfunktion charakterisiert⁷³.

Nach anderer Meinung ist der Sinn der Zweiteilung der Petitionsadressaten in Art. 17 GG ein Ausflub des Gewaltentrennungsprinzips, welches das Verhältnis von Parlament zur Exekutive kennzeichne und auf kommunaler Ebene keine Gültigkeit habe⁷⁴. Die Gewaltentrennung bedeutet für das Petitionsrecht jedoch nicht mehr als eine Begrenzung der Kompetenzen der Volksvertretung, wegen der es ihr verwehrt ist, jede an sie gerichtete Petition selbst zu entscheiden⁷⁵: das Petitionsrecht ist eine in der Verfassung angelegte Modifikation einer streng verstandenen Gewaltentrennung⁷⁶. Die Erwähnung der Volksvertretung neben den zuständigen Stellen in Art. 17 GG rechtfertigt sich daraus, dab es nur ihr trotz fehlender Abhilfekompetenz erlaubt sein soll, inhaltlich, wenn auch rechtlich unverbindlich, zur Petition Stellung zu nehmen⁷⁷. Insofern wird also vorausgesetzt, dab es neben der Volksvertretung eine sachentscheidungsbefugte Stelle gibt. Mehr kann aus dem Prinzip der Gewaltentrennung für die Bestimmung des Petitionsadressaten nicht gefolgert werden. Da hier die Frage untersucht wird, ob die Gemeindevertretung sich mit Petitionen beschäftigen darf, denen sie abzuhelfen nicht befugt ist, wird eine derartige Funktionsdifferenzierung kommunaler Organe mit je spezifischen, ausschlieblichen Zuständigkeiten gerade vorausgesetzt. Selbst im sog. monistischen Kommunalverfassungssystem Nordrhein-Westfalens ist diese Bedingung erfüllt, da dort trotz der Allzuständigkeit des Rates (§ 27 nordrh.-westf. GO) der Gemeindedirektor allein zuständig ist etwa für Dienstaufsichtsbeschwerden gegen Kommunalbedienstete (§ 53 Abs. 2 nordrh.-westf.GO).

Schlieblich wird die Flucht in die Arme des Souveräns, in dessen Name alle Staatsgewalt ausgeübt wird, als Sinn der Petition an die Volksvertretung angesehen und daraus abgeleitet, dab die Begriffe Volksvertretung und Souveränität untrennbar miteinander verknüpft seien⁷⁸. Das Volk auf der Gemeindeebene besitze aber keine Souveränität, sondern nur Autonomie⁷⁹. Dem steht entgegen, dab historisch Petitionen keineswegs nur an Vertretungen des Souveräns Volk, sondern auch an Landstände und Parlamente der konstitutionellen Monarchie gerichtet werden konnten⁸⁰. Die Petition dient also dazu, die politischen Kontrollmöglichkeiten und die öffentlichkeit der Arbeit desjenigen Organs in Anspruch zu nehmen, das dem Bürger am nächsten steht. In der repräsentativen Demokratie des Grundgesetzes soll sie den Zugang des Volks zu seinen gewählten Vertretern offenhalten⁸¹.

Die Zulässigkeit der Petition an die Volksvertretung rechtfertigt sich also auch nicht daraus, dab diese die Souveränität der Vertretenen verkörpert.

Stattdessen ist die durch den Vertretungsakt der Wahl vermittelte Qualitätsdichte demokratischer Legitimation in Betracht zu ziehen⁸². In diesem Sinn berufen sich die Befürworter der Zulässigkeit der Petition an die Gemeindevertretung darauf, dab Art. 17 GG die Volksvertretung verpflichte, ihre politische Kontrollfunktion zu Gunsten des einzelnen Petenten wahrzunehmen. Denn das Ziel der Petition an die Volksvertretung sei die Prüfung, ob sie ihre politische Macht im Sinne des Petenten einsetzen kann. Dieser Appell an die Verantwortung der von ihm Gewählten ziele auf die Anrufung des umfassend Verantwortlichen gegenüber der nur partiell zuständigen Exekutive, auf den Einsatz des generalisierenden überblicks gegen die spezialisierte Sichtweise⁸³; er gründe sich daher auf die demokratische Legitimation des vom Staatsvolk gewählten Kontrollorgans⁸⁴. Weil die von Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG angeordnete Wahl den gleichen Grundsätzen wie die Bundestags- oder Landtagswahlen folge, vermittle sie die gleiche demokratische Legitimation wie diese⁸⁵ und begründe damit die Einbeziehung der Gemeindevertretungen in den Begriff der Volksvertretung des Art. 17 GG. Die Gegenmeinung hält dem entgegen, dab die Legitimationswirkung der Wahl zu den Gemeindevertretungen nicht gleichsam aus der Natur des demokratischen Wahlaktes folge, sondern aus der Anordnung durch eine auf das Staatsvolk zurückführbare Rechtsquelle, nach der dem Wahlakt der Gemeindebürger legitimierende Kraft zukomme und durch welche eine Rückbindung an das Staatsvolk durch die Staatsaufsicht sichergestellt werde. Die Legitimationswirkung der Wahl in den staatlichen Gliederungen trete nicht wie bei den Wahlen auf Bundes- oder Landesebene verfassungsrechtlich originär, sondern verfassungsermächtigt, derivativ, ein⁸⁶. Es besteht also Einigkeit darüber, dab der Petitionsadressat Volksvertretung demokratisch legitimiert sein mub. Die Auffassung, nach der eine derivative Legitimationswirkung nicht ausreicht, schiebt dem Begriff der Legitimationswirkung die Voraussetzung der Souveränität unter. Doch diese fordert Art. 17 GG, wie schon oben festgestellt wurde, gerade nicht. Die Festsetzung der gleichen Wahlrechtsgrundsätze für alle Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden durch das Grundgesetz verschafft den Gemeinden und ihren Vertretungen eine Legitimation, die sich auf die Gesamtheit der Bürger in der Gemeinde als dem Volk, von dem alle Gewalt ausgeht, zurückführen läbt⁸⁷. Andernfalls drohte jede Ausübung staatlicher Gewalt durch die Gemeindevertretung gegen das auch für die Gemeinden geltende Gebot der Volkssouveränität aus Art. 20 Abs. 2 GG i.V.m. Art. 28 Abs. 1 GG zu verstoßen. Ob die Legitimationszufuhr gleichartiger Wahlen auf einer Verfassungsermächtigung beruht oder sich aus sich selbst begründet, ändert nichts an der Wirkung dieser Legitimation⁸⁸. Und nur darauf kommt es für Art. 17 GG an⁸⁹.

Weiterhin soll das Petitionsrecht entscheidend gerade von der Rechtsidee der unmittelbaren Anrufung der demokratischen Repräsentativkörperschaften durch den einzelnen bestimmt sein⁹⁰; es garantiere dem Repräsentierten den Zugang zu dem repräsentierenden Staatsorgan⁹¹. Die Meinungen unterscheiden sich darin, ob die Gemeindevertretung eine derartige Repräsentativkörperschaft ist. Dies wird einerseits verneint, weil das Merkmal der Repräsentativität untrennbar mit dem der Souveränität verknüpft wird⁹², welche jedoch für die Bestimmung des Petitionsadressaten keine Bedeutung hat. Andererseits werden Zweifel an der repräsentativen Zusammensetzung der Gemeindevertretungen geäubert⁹³. Ist der Bürgermeister kraft Gesetzes Mitglied der Gemeindevertretung, wie in Art. 31 Abs. 1 bay. GO, und können sachkundige Bürger Ausschubmitglieder mit echtem Mitgliedsstatus sein wie etwa nach § 46 Abs. 2 schl.-holst. GO, dann liegt darin ein Problem für die Geltung des Repräsentationsprinzips⁹⁴. Doch folgt daraus lediglich seine Abschwächung, nicht seine völlige Ungültigkeit auf kommunaler Ebene⁹⁵. Daher ist die Unterstellung der Repräsentativkörperschaft der Gemeinde unter allgemeine Prinzipien des Parlamentsrechts je nach konkretem Regelungszusammenhang zu beurteilen. Der repräsentative Charakter der Gemeindevertretungen ist trotz der Abschwächungen so bestimmend, dab er ihre Einbeziehung in die Volksvertretungen des Art. 17 GG fordert⁹⁶.

Gestärkt wird diese Auffassung durch die Bedeutung des Petitionsrechts für das Funktionieren einer repräsentativen Demokratie: es dient der Verbreiterung der Verbindung des Volkes zum Parlament; ein mit Amateuren und Politikern besetztes Staatsorgan soll sich, weil es Distanz zur angegriffenen Entscheidung hat, mit Dynamik und Direktheit der Sache annehmen⁹⁷. Der Bürger appelliert mit der Petition an die Verantwortung der von ihm auf Zeit mit Entscheidungsmacht ausgestatteten Vertreter, diese Macht in seinem Sinn einzusetzen⁹⁸. Als ein unformalisiertes, unmittelbares parlamentarisches Anrufungsrecht⁹⁹ findet es eine seiner wichtigsten Aufgaben in der Integration des Bürgers in die politische Willensbildung des Gemeinwesens¹⁰⁰. Auch die Petition an die Gemeindevertretung wendet sich an den Laien, der wegen seiner Distanz zu denjenigen, deren Entscheidung Gegenstand der Petition ist, zur Kontrolle in der Lage ist. Dab in den Gemeindevertretungen im Gegensatz zu Bundes- und Landtagen keine hauptberuflichen Politiker sitzen, sondern Bürger, die ihr Amt neben einer Berufstätigkeit ausüben, spricht für eine starke Bedeutung dieses Aspekts auf kommunaler Ebene¹⁰¹.

Der Normzweck des Art. 17 GG gebietet also, zur Bestimmung der Volksvertretung auf die Legitimationsdichte sowie die Funktionen der Repräsentation, überwachung und Integration abzustellen, welche von den Gemeindevertretungen in ausreichendem Umfang erfüllt werden. Demgegenüber verlangt Art. 17 GG von den Volksvertretungen nicht, dab sie als das dem strengen Gewaltentrennungsprinzip unterworfene Legislativorgan die höchste Vertretung des Souveräns Volk darstellen. Die Gemeindevertretungen sind also Volksvertretungen im Sinne des Art. 17 GG.

Die gegen dieses Ergebnis vorgebrachten Einwände vermögen demgegenüber nicht zu überzeugen. Denn wenn die Gemeindevertretung als Volksvertretung i.S. Art. 17 GG angesehen wird, ist damit noch keine völlige Gleichsetzung der kommunalen Vertretungskörperschaft mit dem Parlament behauptet; den Kommunen wird damit also auch keine eigenständige dritte Ebene im Staatsaufbau der Bundesrepublik zuerkannt¹⁰².

Beklagt wird ferner, dab die Einräumung von mittelbaren Kontrollmöglichkeiten auch bezüglich übertragener Aufgaben einen Bruch mit der Struktur der Kommunalverfassungen zumindest in Ländern mit Aufgabendualismus, welche derartige Kontrollmöglichkeiten nicht vorsähen, darstelle¹⁰³. Doch verbietet der kommunalverfassungsrechtliche Aufgabendualismus der Gemeindevertretung nicht schlechthin, sich mit den Aufgaben politisch auseinanderzusetzen, welche der ausschlieblichen Entscheidung der Exekutivspitze unterstellt sind¹⁰⁴. Auch kann die Geltung des Petitionsgrundrechtes nicht mit dem Argument abgelehnt werden, dab ihm die landesrechtlich geregelte Aufgabenverteilung in der Kommune entgegenstünde. Denn nach Art. 31 GG gilt bei Unvereinbarkeit von Bundes- mit Landesrecht das Bundesrecht. Die Kumulation von Petitionsmöglichkeiten im übertragenen Wirkungskreis¹⁰⁵ existiert genauso in den Fällen der Bundesauftragsverwaltung als Möglichkeit, Petitionen an den Bundestag und/oder die Landtage zu richten; es ist im übrigen angesichts der Formlosigkeit des Petitionsrechts grundsätzlich unschädlich¹⁰⁶.

Die Situation, dab die Gemeindevertretung sich mit Beschwerden über Vorgänge befassen mub, die ihrer unmittelbaren Einflubnahme rechtlich entzogen sind¹⁰⁷, teilt sie mit den anderen Volksvertretungen des Art. 17 GG.

Weiterhin wird der Zuwachs an Verwaltungsaufwand beklagt¹⁰⁸. Doch ist dieser Preis für die Stärkung der Integrationsleistung kommunaler Politik sicher nicht zu hoch, wenn man berücksichtigt, dab Vorschläge besonders von Verbänden zur Verbesserung der Informationslage der kommunalen Vertretungen und zur Warnung vor politischen Konflikten beitragen können.

2.4 Das Verhältnis des Petitionsrechts aus Art. 17 GG zu den Regelungen der Gemeindeordnungen

Während das Petitionsrecht seinem Umfang und Inhalt nach für die Gemeinden der meisten Bundesländer mangels eigenständiger gemeinderechtlicher Bestimmungen direkt aus Art. 17 GG zu bestimmen ist, kennen die Gemeindeordnungen von Bayern, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein eigenständige Regelungen des Petitionsrechts. Diesen Vorschriften werden Einschränkungen des Petitionsrechts, wie es von Art. 17 GG gewährleistet wird, entnommen.

Für das Petitionsrecht aus § 6 c nordrh.-westf. GO sowie Art. 56 Abs. 3 bay. GO wird die Auffassung vertreten, daß der Gemeindevertretung - anders als etwa dem Bundestag und den Landtagen - kein Behandlungs- und überweisungsrecht zustehe¹⁰⁹. Nach dieser Auffassung soll es der Gemeindevertretung verwehrt sein, sich mit einer Petition zu beschäftigen, die sich auf kommunale Aufgaben bezieht, welche anderen Stellen der Gemeinde zur ausschlieblichen Erledigung übertragen sind¹¹⁰.

Weiterhin schränken Art. 56 Abs. 3 bay. GO und § 16 e schl.-holst. GO den Kreis der Petenten auf Gemeindeeinwohner ein.

Wegen Art. 31 GG geht das in Art. 17 GG geschützte Petitionsgrundrecht den landesrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnungen vor¹¹¹; nur insoweit, als Art. 17 GG Aspekte des Petitionsrechts nicht regelt, verbleibt dem Landesgesetzgeber ein Regelungsspielraum zur eigenständigen Ausfüllung. Zulässig ist daher etwa eine Vorschrift wie § 6 c Abs. 1 S. 3 nordrh.-westf. GO, wonach die Gemeindevertretung zur Behandlung der Petitionen einen Ausschuß einsetzen kann.

3. Ergebnis

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dab neben der Kommunalverwaltung die Gemeindevertretung Petitionsadressat sein kann und zwar nicht nur als zuständige Stelle, sondern darüberhinaus als Volksvertretung. Deshalb steht ihr ein Petitionsüberweisungsrecht sowie das darauf bezogene Petitionsinformierungsrecht aus Art. 17 GG zu. Jedermann hat ein Recht darauf, dab seine Petitionen von den zuständigen Stellen und Gemeindevertretungen behandelt werden und dab ihm hierüber Nachricht gegeben wird.

Das Petitionsrecht gilt nach Art. 17 i.V.m. Art. 31 GG für alle Gemeinden, unabhängig davon, ob und in welcher Weise es in die Gemeindeordnungen der jeweiligen Bundesländer aufgenommen wurde.

So § 6 c nordrh.-westf. GO, § 16 e schl.-holst. GO, Art. 56 bay. GO.

Vgl. hierzu A. Herbert, Die Beteiligung von Vereinigungen am kommunalen Willensbildungsprozeß, 1994
Vgl. Seifert/Hömig, Grundgesetz-Kommentar, 4. Aufl. 1991, Rn 4; Burmeister in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band II, 1987, Rn 23; daher erwächst aus dem Petitionsrecht kein Anspruch auf mündliche Anhörung des Petenten, so ausführlich Schmitz VR 1990, 87, 88.
Vgl. Stein in: Alternativ-Kommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl. 1989, Art. 27 GG Rn 12; Dagtoglou in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 70. Lfg. März 1993, Art. 17 GG Rn 16; Dürig in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, 30. Lfg. Dez. 92, Art. 17 GG Rn 14.
Siehe etwa Dürig (o. Fußn. 4) Rn 58; Vitzthum, Petitionsrecht und Volksvertretung, 1985, S. 38 mwN.
Vgl. Dagtoglou (o. Fußn. 4) Rn 62; Eitel, Das Grundrecht der Petition gemäß Art. 17 des Grundgesetzes, 1960, Dissertation, S. 113 f mwN.
Vgl. Dagtoglou (o. Fußn. 4) Rn 60; Eitel (o. Fußn. 6) S. 112 mwN.
Burmeister (o. Fußn. 3) Rn 17 ff.
Vgl. Hempfer, Das Petitionsrecht in der parlamentarischen Praxis, in: Schwarze/Vitzthum, Werner von Simson zum 75. Geburtstag, 1983, S. 72; Beck/Klang ZParl 1986, 49; Wefelmeier, Repräsentation und Abgeordnetenmandat, 1991, S. 97; Habermas in: Habermas/Friedeburg/Oehler, Student und Politik, 3. Aufl. 1969, S. 24 - 26; Thieme, Verwaltungslehre, 4. Aufl. 1985, Rn 147; Klasen, Das Petitionsrecht zum Bayerischen Landtag, 1991, S. 34.
Dies betont für die Geschichte der französischen Revolution Stein (o. Fußn. 4) Rn 2.
So aber Burmeister (o. Fußn. 3) Rn 19.
So Hempfer (o. Fußn. 9) S. 69, 72; Klasen (o. Fußn. 9) S. 34 ff.
Vgl. Dagtoglou (o. Fußn. 4) Rn 104.
Von Mangoldt/Klein, Grundgesetz, Band 1, 2. Aufl. 1966, Anm. IV.1 zu Art. 17 GG, spricht von "höchstmöglichem Umfang"; vgl. auch OLG Düsseldorf NVwZ 1983, 502; Schick, Petitionen, 2. Aufl. 1992, S. 72; Burmeister (o. Fußn. 3) Rn 45.
So Dürig (o. Fußn. 4) Rn 54; Eitel (o. Fußn. 6) S. 174; Schick (o. Fußn. 14) S. 72.
So Terbille, Das Petitionsrecht, Diss. 1980, S. 155.
So Stein (o. Fußn. 4) Rn. 19; von Mangoldt/Klein (o. Fußn. 14) Anm. IV.1 zu Art. 17; Schick (o. Fußn. 14) S. 72.
So für viele Dürig (o. Fußn. 4) Rn 63 mwN.
BVerfGE 2, 229; so auch Stein (o. Fußn. 4) Rn 16.
So ausführlich Dürig (o. Fußn. 4) Rn 64; Dagtoglou (o. Fußn. 4) Rn 106; von Mangoldt/Klein (o. Fußn. 14) Anm. IV.1 zu Art. 17.
So OLG Düsseldorf NVwZ 1983, 502; Schick (o. Fußn. 14) S. 73; Burmeister (o. Fußn. 3) Rn 46; dem entspricht auch die parlamentarische Praxis, vgl. etwa 7.4 der Grundsätze des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages über die Behandlung von Bitten und Beschwerden, Beschlub vom 15.6.1983, abgedruckt bei Vitzthum (o. Fußn. 5) S. 145 ff, oder § 67 Abs. 2 Nr. 2 der Geschäftsordnung des Landtages Baden-Württemberg.
So Vitzthum (o. Fußn. 5) S. 36; Dagtoglou (o. Fußn. 4) Rn 106 ff; Janssen AfK 1987, 207 f; Rauball in: von Münch, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, 4. Aufl. 1992, Art. 17 GG Rn 12; Hoffmann, Das Petitionsrecht, Diss. 1959, S. 35.
So BVerfG, Beschluß vom 15.5.92, NJW 1992, 3033; Eitel (o. Fußn. 6) S. 186; Vitzthum/März JZ 1985, 809, 812; Schick S. 76 (o. Fußn. 14); ähnlich - allerdings negativ wertend - Lösekrug DnG 1979, 7, 9.
So Dagtoglou (o. Fußn. 4) Rn 113; Dürig (o. Fußn. 4) Rn. 73 ff; Eitel (o. Fußn. 6) S. 235 ff; Vitzthum, (o. Fußn. 5) S. 63 ff; Vitzthum/März JZ 1986, 809, 812; Pietzner, Petitionsausschub und Plenum, 1974, S. 51; ders., Staat 1986, 624, 625 f; Seidel, Das Petitionsrecht, 1972, S. 73 f; Hempfer (o. Fußn. 9) S. 81; Schmitt-Vockenhausen, Verfassungsrechtliche Probleme der Behandlung von Petitionen durch den Bundestag nach Art. 17 GG, Diss. 1979, S. 47 ff; Schick (o. Fußn. 14) S. 40, 98 ff; Burmeister (o. Fußn. 3) Rn 54; BVerfG, Beschluß vom 15.5.92, NJW 1992, 3033.
Instruktiv Klasen S. 118 f.
So Pietzner, Staat 1986, 625 ff, ders. (o. Fußn. 24) S. 44, verweist auf das Zitierrecht nach Art. 43 Abs. 1 GG; so auch Hoffmann (o. Fußn. 22) S. 51; BVerwG NJW 1981, 700 zu § 6 c nordrh.-westf. GO; Klasen (o. Fußn. 9) S. 91 f.
Etwa in der Reichsverfassung von 1871, vgl. Vitzthum (o. Fußn. 5) S. 57 f.
So Hablitzel BayVBl 1986, 97, 101.
Dürig (o. Fußn. 4) Rn 75.
So Vitzthum (o. Fußn. 5) S. 56 ff; Eitel (o. Fußn. 6) S. 239; Hablitzel BayVBl 1986, 97, 102; Dürig (o. Fußn. 4) Rn 75; Mattern, Petitionsrecht, in: Neumann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte Band 2, 1954, S. 636; Hempfer (o. Fußn. 9) S. 81; Vitzthum/März JZ 1985, 809, 814; a.A. Burmeister (o. Fußn. 3) Rn 49.
So Eitel (o. Fußn. 6) S. 237.
BVerfGE 2, 225, 230; Beschluß vom 15.5.92, NJW 1992 3033; so auch BayVerfGHE 10, 20, 29; 41, 86, 89; BVerwG DöV 1976, 315; BayVBl 1991, 152, 153; Rühl DVBl 1993, 14, 18; Hablitzel BayVBl 1986, 97; Mattern (o. Fußn. 30) S. 629; Wittrock DöV 1987, 1102, 1106; nach OVG Bremen DVBl 1990, 1363 muß die Begründung nur erkennen lassen, daß eine sachliche Prüfung stattgefunden hat. Zu Ausnahmen von der Begründungspflicht siehe OVG Münster NWVBl 1993, 196
Vgl. auch Siegfried DöV 1990, 279, 281 ff mit ausführlicher Begründung sowie Burmeister (o. Fußn. 3) Rn 9 ff.
So ausführlich Dagtoglou (o. Fußn. 4) Rn 100; im Ergebnis auch Dürig (o. Fußn. 4) Rn 77; Hoffmann (o. Fußn. 22) S. 37; Terbille (o. Fußn. 16) S. 141 ff; Vitzthum/März JZ 1985, 809, 811; Stein (o. Fußn. 4) Rn 29; nach Ziff. 9.1 der Grundsätze des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages, Beschlub vom 15.6.1983, abgedruckt bei Vitzthum (o. Fußn. 5) S. 145 ff, wird dem Petenten die Art der Erledigung und der begründete Antrag des Ausschusses an das Plenum mitgeteilt.
Hierzu ausführlich Siegfried DöV 1990, 279, 284; Klasen (o. Fußn. 9) S. 55; BVerwG BayVBl 1991, 152, 153, "kursorisch formulierte Begründung".
So Burmeister (o. Fußn. 3) Rn 12.
Anderer Auffassung ist Löwer, StuGB 1979, 29, 34, zustimmend zitiert von Janssen, AfK 1987, 206, 208, nach dem die Gemeinde als Zurechnungssubjekt der zu treffenden Entscheidung Petitionsadressat ist. Diese Auffassung ist abzulehnen, da nach der oben dargestellten, insoweit einhelligen Auffassung von der bewubt sehr weiten Fassung des Petitionsrechts im Grundgesetz Art. 17 GG eine Begrenzung auf Zurechnungssubjekte nicht kennt, vielmehr nur die Sachentscheidungskompetenz der zuständigen Stelle verlangt.
So grundsätzlich für alle Gemeindeordnungen Ossenbühl, in: Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 1, 2. Aufl. 1982, S. 389; vgl. etwa §§ 9 Abs. 2, 66 Abs. 1 S. 2, 70 Abs. 2 HGO; für die nieders. GO: OVG Lüneburg OVGE 23, 403, 405; Seibt StT 1962, 462, will die Bearbeitung aller Petitionen in Nordrhein-Westfalen dem Gemeindedirektor vorbehalten.
Vgl. etwa Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, 1986, S. 147, der dies allerdings an der nordrh.-westf. GO aufzeigt; Rehn StuGR 1979, 176, 177; Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, 1982, Rn 138; nach OVG Lüneburg, OVGE 23, 403, 406, ist nach niedersächsischem Kommunalverfassungsrecht die Behandlung derartiger Petitionen dem Hauptverwaltungsbeamten als Geschäft der laufenden Verwaltung zugewiesen; er mub sie aber dem Kreistag zur Entscheidung vorlegen.
Die Auffasung von Löwer, StuGB 1979, 29, 34, nur die Gemeinde als Zurechnungssubjekt der zu treffenden Entscheidung könne Petitionsadressat sein, nicht aber ihre Organe, ist mit der oben Fn 36 dargestellten Argumentation abzulehnen.
So Oebbecke (o. Fußn. 39) S. 147; OVG Lüneburg OVGE 23, 403, 408; OLG Düsseldorf NVwZ 1983, 502; von Mangoldt/Klein (o. Fußn. 14) Anm. IV.2; Eitel (o. Fußn. 6) S. 181; Lösekrug dnG 1979, 7, 8; Mattern (o. Fußn. 30) S. 632; von Mutius VerwArch 70 (1979), 165, 169; Ebel DemoG 1979, 500, 501.
So Dagtoglou (o. Fußn. 4) Rn 104; Dürig (o. Fußn. 4) Rn 58; Terbille (o. Fußn. 16) S. 158; OVG Lüneburg OVGE 23, 403, 407 f.
So Janssen AfK 1987 S. 209; Oebbecke (o. Fußn. 39) S. 148; Frowein, in: Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2, 2. Aufl. 1982, S. 84; vgl. Schick (o. Fußn. 14) S. 76.
So Janssen AfK 1987, 208; OVG Lüneburg OVGE 23, 403, 408.
Vgl. Vitzthum (o. Fußn. 5) S. 36; Dagtoglou (o. Fußn. 4) Rn 106 ff; Janssen AfK 1987, 207 f; Rauball (o. Fußn. 22) Rn 12; Hoffmann (o. Fußn. 22) S. 35.
So Mattern (o. Fußn. 30) S. 632; OVG Lüneburg OVGE 23, 403, 407; Dürig (o. Fußn. 4) Rn 58; von Mangoldt/Klein (o. Fußn. 14) Anm. IV.2; Eitel (o. Fußn. 6) S. 181; Erlenkämper NVwZ 1984, 621, 625; Friesenhahn, Zur neueren Entwicklung des Petitionsrechts in der Bundesrepublik Deutschland, in: FS Huber, 1981, S. 358; Löwer StuGB 1979, 29 ff; von Mutius VerwArch 70 (1979), 165, 174; weitere Nachweise bei Janssen AfK 1987, 206 Fn 4.
OVG Münster NJW 1979, 281.
So Feuchte BWVPr 1980, 126, 130; Janssen AfK 1987, 206, 210; Schmitt-Vockenhausen (o. Fußn. 24) S. 6 f; Schmitz-Herscheidt StT 1979, 13 f; Oebbecke (o. Fußn. 39) S. 149; Wurzel, Gemeinderat als Parlament ?, 1975, S. 144; von Loebell Anm. 1 zu § 6; Reimer RH 1980, 637, 638; Damian DemoG 1979, 214; schon vor dem OVG Münster: Hoffmann (o. Fußn. 22) S. 42 (1959 !); Rauball (o. Fußn. 22) Rn 12; Dürig (o. Fußn. 4) Rn 58; Meyn, Gesetzesvorbehalt und Rechtsetzungsbefugnis der Gemeinden, 1977, S. 38.
Etwa Löwer StuGB 1979, 29, 32.
Gegen die Zuordnung der Gemeindevertretung zur Volksvertretung: Terbille (o. Fußn. 16) S. 157; Eitel (o. Fußn. 6) S. 180; Friesenhahn (o. Fußn. 46) S. 358; befürwortend OVG Münster NJW 1979, 281.
So Vitzthum (o. Fußn. 5) S. 38; Dürig (o. Fußn. 4) Rn 58.
Löwer StuGB 1979, 29, 32.
So Oebbecke (o. Fußn. 39) S. 149.
Löwer StuGB 1979, 29, 31; ähnlich auch Seibt StT 1962, 462; von Mutius VerwArch 70 (1979), 165, 172.
So Oebbecke (o. Fußn. 39) S. 148.
Löwer StuGB 1979, 29, 30 f; so auch von Mutius VerwArch 70 (1979), 165, 172.
BVerwGE 6, 247, 251; vgl. auch BVerfGE 18, 151, 154.
Von Mangoldt/Klein (o. Fußn. 14) Anm. IV.2; vgl. Schmitt StT 1979, 137, 138.
So Löwer StuGB 1979, 29, 30.
So auch Oebbecke (o. Fußn. 39) S. 149.
Anders Friesenhahn (o. Fußn. 46) S. 358, unter Verweis auf Löwer, StuGB 1979, 29 ff und von Mutius, VerwArch 70, (1979), 165 ff.
Vgl. hierzu Eitel (o. Fußn. 6) S. 40 f; Schick (o. Fußn. 14) S. 16 ff; Klasen (o. Fußn. 9) S. 18.
Abgedruckt bei Bergsträsser, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom Jahre 1849, 1913, S. 84
GS 1850 S. 17.
Vgl. Eitel (o. Fußn. 6) S. 47 f.
Klasen (o. Fußn. 9) S. 23
Verfassung von Thüringen vom 20.12.1946, RegBl I 1947, 1 - 5.
So Oebbecke (o. Fußn. 39) S. 150.
So etwa Seibt StT 1962, 462; vgl. OVG Lüneburg OVGE 24, 403, 407; auch Bethge, NVwZ 1983, 577, 579, rechnet kommunale Vertretungskörperschaften nicht der Legislative zu. Anders BVerfGE 32, 346, 361 und Meyn (o. Fußn. 48) S. 44.
So Vitzthum (o. Fußn. 5) S. 38; Vitzthum/März JZ 1985, 809, 811; Schick (o. Fußn. 14) S. 40, 76; Janssen AfK 1987, 206, 210; Wefelmeier (o. Fußn. 9) S. 96; Klasen (o. Fußn. 9) S. 56.
Vgl. BayVerfGHE 10, 20, 23; siehe auch Schick (o. Fußn. 14) S. 76.
So auch Oebbecke (o. Fußn. 39) S. 150.
BVerfG, Beschluß vom 15.5.92, NJW 1992, 3033.
Vgl. etwa Erlenkämper NVwZ 1984, 621, 625 f; Löwer StuGB 1979, 29, 32; Schmitt StT 1979, 137, 138; zur Ungültigkeit der Gewaltentrennung im kommunalen Bereich siehe Bethge NVwZ 1983, 577, 579.
So Hempfer (o. Fußn. 9) S. 69, 100; Vitzthum (o. Fußn. 5) S. 43 f; Friesenhahn (o. Fußn. 46) S. 363.
So Vitzthum (o. Fußn. 5) S. 43; Vitzthum/März JZ 1985, 809, 811; Hoffmann (o. Fußn. 22) S. 48; Hempfer (o. Fußn. 9) S. 69, 100.
So etwa von Mutius VerwArch 70 (1979), 165, 171 f.
So Löwer StuGB 1979, 29, 34.
So von Mutius VerwArch 70 (1979), 165, 171 ff; Löwer StuGB 1979, 29, 30 f.
Vgl. die Darstellungen bei Mattern (o. Fußn. 30) S. 624 f, und Hoffmann (o. Fußn. 22) S. 29 ff; Klasen (o. Fußn. 9) S. 17; im Ergebnis auch Oebbecke (o. Fußn. 39) S. 150.
So Vitzthum (o. Fußn. 5) S. 39; Klasen (o. Fußn. 9) S. 34 ff, 58 f.
Vgl. Schmidt-Jortzig (o. Fußn. 39) Rn 137; Klasen (o. Fußn. 9) S. 58 f.
Vgl. Oebbecke (o. Fußn. 39) S. 150.
Vgl. Stein (o. Fußn. 4) Rn 16; OVG Münster NJW 1979, 281; Schick (o. Fußn. 14) S. 76; Klasen (o. Fußn. 9) S. 58 f.
So OVG Münster NJW 1979, 281, 282.
So Löwer StuGB 1979, 29, 31; von Mutius, VerwArch 70 (1979), 165, 173, spricht von einer "zusätzliche(n) unmittelbar-demokratischen Legitimation des ... Selbstverwaltungsorgans ... im Bereich der ... Autonomie".
So BVerfGE 47, 253, 272; 38, 258, 271; 18, 151, 154; 83, 37, 55; Meyn (o. Fußn. 48) S. 44; Janssen AfK 1987, 206, 211, 223; J. Hofmann, UAnm., BayVBl 1984, 747, 748.
ähnliche Argumentation bezüglich des freien Mandats der bayerischen Gemeinderatsmitglieder: BayVerfGH NVwZ 1985, 823; vgl. auch Wurzel BayVBl 1986, 417.
Hierzu Schmidt-Jortzig (o. Fußn. 39) Rn 137.
So OVG Münster NJW 1979, 281, 282.
So Vitzthum (o. Fußn. 5) S. 38, der diesen Zugang allerdings ohne Begründung nur zu den Parlamenten und nicht den Gemeindevertretungen garantiert wissen will, S. 38 Fn 93.
So Löwer StuGB 1979, 29, 31.
Vgl. etwa Schröder, Grundlagen und Anwendungsbereich des Parlamentsrechts, 1979, S. 359 ff.
So Schröder (o. Fußn. 93) S. 359 ff, mit weiteren Beispielen und Quellen, die allerdings teilweise durch die Entwicklung des Kommunalrechts überholt sind.
So Schröder (o. Fußn. 93) S. 351 und 366 f; BVerfGE 38, 258, 271 für die Stadtvertretung nach schl.-holst. GO; OVG Münster NJW 1979, 281, 282; für die nieders. GO: Janssen AfK 1987, 206, 212; für den Gemeinderat nach bay. GO: BayVerfGH NVwZ 1985, 823.
So Frowein (o. Fußn. 43) S. 84.
So Vitzthum/März JZ 1985, 809, 812; Janssen AfK 1987, 206, 210.
So Oebbecke (o. Fußn. 39) S. 150.
Vgl. OVG Münster NJW 1979, 281; Janssen AfK 1987, 206, 210; Vitzthum/März JZ 1985, 809, 813.
So von Mutius VerwArch 70 (1979), 165, 172; Burmeister (o. Fußn. 3) Rn 6.
Vgl. Janssen AfK 1987, 206, 210.
Wovor von Mutius VerwArch 70 (1979), 165, 174, warnt.
Von Mutius, VerwArch 70 (1979), 165, 174 f, FN 51, nennt Bayern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Saarland.
Art. 30 Abs. 3 bay. GO spricht von überwachung der gesamten Gemeindeverwaltung; ähnlich § 40 Abs. 3 S. 1 nieders. GO. Die rheinl.-pfälz. GO und die saarl. GO verfügen zwar nicht über derartige Vorschriften, doch erstreckt sich die Kontrollfunktion der Gemeindevertretung auch hier, wenn auch eingeschränkt, auf die allein der Exekutivspitze zugewiesenen Aufgaben, vgl. zu § 47 Abs. 1 S. 4 rheinl.-pfälz. GO Schuster/Diehl/Steenbock, Kommunales Verfassungsrecht Rheinland-Pfalz, 23. Lfg. 91, Anm. II.4 und Hofmann/Beth/Dreibus, Die Kommunalgesetze für Rheinland-Pfalz, 5. Lfg. Sept. 93, Anm. 5 d; Lehné, Saarländisches Kommunalrecht, 2. Aufl. 1989, § 59 saarl. GO Rn 2.1 und 4.
So von Mutius VerwArch 70 (1979), 165, 174.
So Oebbecke (o. Fußn. 39) S. 151.
So Lösekrug DnG 1979, 7, 9.
So Schmitt StT 1979, 137, 139; Rehn StuGR 1979, 176, 177; Erlenkämper StT 1979, 444, 448.
Willamowski, Zur Verteilung der innergemeindlichen Organisationsgewalt in Nordrhein-Westfalen, 1983, S. 175; vgl. BVerwG NJW 1981, 700.
Janssen AfK 1987, 216 f.
So für das Verhältnis von Art. 17 GG zu Art. 115 BayVerf Klasen S. 37 f.

Alexander Herbert: Das Petitionsrecht in der Kommune - Gemeindevertretung als Petitionsadressat

Alexander Herbert:
Das Petitionsrecht in der Kommune - Gemeindevertretung als Petitionsadressat