Alexander Herbert

Ausführungsvorschriften zum Jugendhilfeausschuß nach § 71 KJHG

Inhalt

1. Genereller Regelungsbedarf
2. Vergleich der Vorschriften für den Jugendhilfeausschuß mit denen zum Jugendwohlfahrtsausschuß
2.1 Rechtsstellung des Ausschusses
2.2 Aufgaben
2.3 Zusammensetzung
2.4 Innere Ordnung
2.5 Resümee
3. Der Regelungsbedarf für Ausführungsvorschriften im einzelnen
3.1 Rechtsstellung des Jugendhilfeausschusses
3.2 Aufgaben
3.3 Zusammensetzung
3.4 Verfahren
Fußnoten

1. Genereller Regelungsbedarf

Das zum 1.1.1991 in den alten Bundesländern in Kraft getretene1 KJHG schreibt in § 70 Abs. 1 den Kreisen und kreisfreien Städten die Einrichtung eines Jugendhilfeausschusses vor. Die Vorschriften entsprechen im wesentlichen (zu den Abweichungen im einzelnen unten 2.) denjenigen der §§ 13 ff des alten JWG. Zur Präzisierung und Ergänzung dieser Regelungen zum Jugendwohlfahrtsausschuß haben die alten Bundesländer Ausführungsvorschriften erlassen. Solche Ausführungsvorschriften sind unentbehrlich im Hinblick auf die Bildung des Ausschusses sowie seine innere Ordnung. Zum neuen KJHG existieren - soweit ersichtlich -Ausführungsvorschriften bisher in Nordrhein-Westfalen2, Baden-Württemberg3, Bremen4 und Berlin5. Weil die beim Inkrafttreten des KJHG bereits bestehenden Jugendwohlfahrtsausschüsse nach Art. 13 KJHG bis zum Ende ihrer Amtsperiode weiterarbeiten können (allerdings unter dem Namen Jugendhilfeausschuß), ist dieses Defizit (noch) nicht virulent geworden. Erst wenn in den Ländern Kommunalwahlen anstehen, sind Ausschüsse nach dem KJHG zu bilden, Art. 13 Abs. 1 KJHG. Spätestens zu diesem Zeitpunkt also müssen die Länder Ausführungsvorschriften zum KJHG vorlegen6.

2. Vergleich der Vorschriften für den Jugendhilfeausschuß mit denen zum Jugendwohlfahrtsausschuß

Die alten Bundesländer könnten auf die Schaffung neuer Ausführungsgesetze verzichten, wenn alle Vorschriften für den Jugendhilfeausschuß mit denen für den Jugendwohlfahrtsausschuß identisch wären. Dies ist jedoch nicht der Fall: Das alte und das neue Recht stimmen zwar weitgehend, aber eben nicht völlig überein.

2.1 Rechtsstellung des Ausschusses

Die Zweigleisigkeit des Jugendamtes, also seine Zusammensetzung aus Jugendhilfeausschuß und Verwaltung des Jugendamtes, wird beibehalten, § 70 Abs. 1 KJHG, § 13 Abs. 3, 2 JWG. Der Bundesgesetzgeber hat es damit unterlassen, die heftig umstrittene Frage nach der Rechtsnatur des Jugendwohlfahrtsausschusses für den Jugendhilfeausschuß zu klären, was deshalb bedauerlich ist, weil sich aus ihrer Beantwortung Konsequenzen für die Auslegung vor allem der Vorschriften über seine Aufgaben in Abgrenzung zu anderen kommunalen Stellen ergeben7.

2.2 Aufgaben

Die Regelung der Aufgaben erfuhr eine änderung nur insoweit, als die Anregungs- und Förderungsaufgaben des Jugendwohlfahrtsausschusses, § 15 S. 1 JWG, nunmehr in § 71 Abs. 2 Nr. 1 - 3 KJHG durch einen Katalog von Beispielen näher umschrieben wurden. Die bedeutsamen Beschluß- und Anhörungsrechte hat § 71 Abs. 3 KJHG aus §§ 15 S. 2 - 4, 16 Abs. 2 2. HS JWG übernommen, wobei allerdings die Anhörung vor der Bestellung des Leiters des Jugendamtes von einer "Muß"- zu einer "Soll"-Vorschrift herabgestuft wurde. Auf eine Verstärkung des Anhörungsrechts vor jeder Beschlußfassung der Vertretungskörperschaft in Fragen der Jugendhilfe von einer Soll- zu einer Muß-Vorschrift, wie sie im Entwurf zum KJHG enthalten war8, wurde ebenfalls verzichtet.

2.3 Zusammensetzung

Das neue Recht stellt die Beteiligung beratender Mitglieder in das Ermessen des Landesgesetzgebers, während § 14 Abs. 1 Nr. 3 - 7 JWG hier zwingendes Recht setzte.

Die Regelungen über die stimmberechtigten Mitglieder des Ausschusses haben sich insoweit geändert, als der Anspruch der freien Vereinigungen und der Jugendverbände auf zwei Fünftel der Sitze aus § 14 Abs. 1 Nr. 2 S. 2 JWG in dieser Form vom § 71 Abs. 1 Nr. 2 KJHG nicht aufrechterhalten wurde. Zwar sind nach dieser Vorschrift zwei Fünftel der Sitze nur auf Vorschlag der im Bereich des öffentlichen Trägers wirkenden und anerkannten Träger der freien Jugendhilfe zu besetzen. Doch sind dabei Vorschläge der Jugendverbände und Wohlfahrtsverbände nur "angemessen zu berücksichtigen".

Eine zweite änderung liegt darin, daß die Mitgliedschaft von in der Jugendwohlfahrt erfahrenen Personen nicht mehr zwingend angeordnet ist, sondern dem kommunalen Ermessen anheimgestellt wird, § 71 Abs. 1 Nr. 1 KJHG versus § 14 Abs. 1 Nr. 1 JWG.

2.4 Innere Ordnung

Das innere Verfahren des Jugendwohlfahrtsausschusses wurde weitgehend durch Landesrecht, kommunale Satzung (Jugendamtssatzung) und die Geschäftsordnung des Ausschusses selbst geregelt. Diese Struktur behält das KJHG bei. änderungen des Verfahrensrechts sieht § 71 Abs. 3 S. 3, 4 KJHG vor:

der Jugendhilfeausschuß tagt öffentlich,

die jährliche Mindestsitzungszahl ist entfallen,

dafür vermag nun ein Fünftel der stimmberechtigten Mitglieder (statt bisher ein Drittel) eine Sitzung zu erzwingen.

2.5 Resümee

Wenn auch die Unterschiede der Regelungen nicht gravierend sind, so ist doch nicht zuletzt wegen der durch die änderung der Zusammensetzungsvorschriften aufgeworfenen Fragen eine Neufassung des Ausführungsrechts unentbehrlich. Eine derartige Neufassung gibt Gelegenheit, Streitfragen, die die Arbeit des Jugendwohlfahrtsausschusses in der Vergangenheit belasteten, zu klären.

Der hier vorgelegte Beitrag will auf der Basis der Ausführungsvorschriften der Länder zum JWG Gedanken für die zu schaffenden Ausführungsregeln entwickeln. Dabei fließen die Erfahrungen ein, die der Autor als Mitglied des Jugendwohlfahrtsausschusses der Stadt Offenbach seit 1985 gewonnen hat.

3. Der Regelungsbedarf für Ausführungsvorschriften im einzelnen

3.1 Rechtsstellung des Jugendhilfeausschusses

Der Streit, ob der Jugendwohlfahrtsausschuß als Ausschuß eigener Art oder als Ausschuß der Vertretungskörperschaft mit spezialgesetzlichen Zusammensetzungsregeln zu behandeln sei bzw. was in Hessen aus seiner Qualifizierung als Kommission an rechtlichen Konsequenzen abzuleiten sei, ist durch das KJHG für den Jugendhilfeausschuß nicht beseitigt worden.

Die Ausführungsvorschriften sollten hier Klarheit bringen. Dabei sollte sich der Gesetzgeber vor Augen halten, daß die Qualifizierung als Ausschuß der Vertretungskörperschaft insofern Probleme schafft, als dieser Ausschuß gleichzeitig Teil des Jugendamtes und damit der Exekutive der Gemeinde ist. Die Anbindung an die Vertretungskörperschaft erscheint daher nicht zweckdienlich. Aber auch die hessische Lösung, die Qualifizierung als Kommission i.S. § 72 HGO, befriedigt nicht. Zwar ist es konsequent, den Ausschuß dadurch der Verwaltung zuzuordnen, doch fehlen ihm fast alle übrigen Elemente des Kommissionsstatus. Weder werden ihm die Aufgaben durch den Gemeindevorstand übertragen, noch ist er seinen Weisungen unterworfen; schließlich ist die Zusammensetzung abweichend von § 72 Abs. 2 HGO geregelt. Diese Unterschiede finden ihren Grund darin, daß die nach Art. 31 GG das Landesrecht brechenden bundesgesetzlichen Normen dies nicht vorsehen. Der ratio der Zusammensetzungs- und Kompetenzvorschriften des KJHG kann am ehesten mit der Ausgestaltung als Ausschuß eigener Art entsprochen werden.

Damit wird vom Gesetzgeber nicht verlangt, daß er neue Konstruktionen erfinden soll, die die Systematik vorhandener Klassifizierungen sprengen würden. Schließlich existieren noch andere Gremien auf der kommunalen Ebene, die weder Kommissionen noch Ausschüsse der Vertretungskörperschaft sind. Neben den in den meisten (alten) Bundesländern existierenden Beiräten im Naturschutz- und Landschaftspflegerecht können an dieser Stelle beispielhaft noch der hessische Denkmalbeirat und das hessische Kreiskuratorium für Erwachsenenbildung sowie der Katastrophenschutzstab genannt werden.9

Schließlich empfiehlt sich die übernahme der (freilich nur deklaratorischen) Vorschriften des § 6 Nied. AGJWG, § 7 Abs. 1 SaAGJWG zur Weisungsfreiheit. Denn eine Weisungsunterworfenheit (wie sie für hessische Kommissionen10, aber auch die Ausschüsse der Vertretungskörperschaft in Baden-Württemberg gilt, § 39 Abs. 3 S. 5 BWGO) kollidiert mit dem Sinn und der Funktionsweise des Jugendhilfeausschusses als kollegiales Gremium. So kann etwa das Anhörungsrecht nach § 71 Abs. 3 S. 2 KJHG nur dort seine Aufgabe erfüllen, wo der anzuhörende Ausschuß keinen Weisungen bezüglich des Inhalts seiner Stellungnahme unterliegt.11

3.2 Aufgaben

Der Landesgesetzgeber kann wegen Art. 31 GG dem Jugendhilfeausschuß keine der durch das KJHG zugesprochenen Kompetenzen entziehen. Der landesrechtliche Regelungsvorbehalt in § 71 Abs. 5 erfaßt nur "das Nähere", also Präzisierungen des vom Bundesgesetzgeber gezogenen Rahmens. Will er jedoch die Rechte des Ausschusses gegenüber der Gemeinde und ihrer Vertretung erweitern, bedarf er keiner bundesgesetzlichen Ermächtigung. Denn insoweit kann er sich auf seine Gesetzgebungskompetenz für das Kommunalrecht12 berufen. Danach ist es ihm gestattet, die Rechte der Organe der Gemeinde zugunsten anderer in der Kommune einzurichtender Gremien zu beschränken, wie dies etwa in § 50 des saarländischen KSVG für Ausländerbeiräte geschehen ist. Hier käme etwa ein Recht des Jugendhilfeausschusses in Betracht, Sprecher zu den Beratungen der Vertretungskörperschaft oder ihrer Ausschüsse zu entsenden, sofern Fragen der Jugendhilfe auf der Tagesordnung stehen. Solche Vorschriften finden sich für den Jugendhilfeausschuß in Bremen, § 4 Abs. 4 S. 1 Brem. AG-KJHG, aber auch für den Ausländerbeirat im Saarland, § 50 Abs. 4 S. 3 KSVG.

Weiterhin könnte das Anhörungsrecht des Ausschusses von einer "Soll-Vorschrift" zu einer "Muß-Vorschrift" verstärkt werden, wie dies (zumindest partiell) mit § 4 Abs. 1 S. 2 Brem. AG-KJHG geschehen ist. Dies hätte zur Folge, daß die unter Verletzung des Anhörungsrechts ergangenen Entscheidungen der Vertretungskörperschaft vom Jugendhilfeausschuß gerichtlich effektiver angefochten werden könnten. Daß der Jugendhilfeausschuß als Kontrastorgan befugt ist, gegen kommunale Entscheidungen zu klagen, die ihn in seinen Rechten verletzen, ist grundsätzlich anerkannt13. Nach der neuesten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes14 ist nunmehr auch klargestellt, daß allein die Verletzung eines Anhörungsrechts, hinter dem kein materielles Recht steht, ausreicht, um die Befugnis zur Erhebung einer Klage vor den Verwaltungsgerichten nach § 42 Abs. 2 VwGO zu verleihen. Ohne diesen Rechtsschutz kann das Anhörungsrecht in Konfliktfällen praktisch nicht vor seiner willkürlichen Mißachtung geschützt werden.

Die Stellung des Jugendhilfeausschusses kann weiterhin auch im Zusammenhang mit einer deutlicheren Abgrenzung seiner Kompetenzen gegenüber dem Leiter der Verwaltung (des Jugendamtes) erreicht werden. Dabei wäre allein schon im Hinblick auf den Streit in der Literatur, ob dem Jugendwohlfahrtsausschuß das Recht zur Beschlußfassung auch in Einzelfällen zukommt oder ob die Einzelfallentscheidung der Verwaltung vorbehalten ist15, eine präzisere Bestimmung durch die Ausführungsgesetze wünschenswert. Will der Landesgesetzgeber der ursprünglichen Intention der Einfügung eines Ausschusses mit Laienbeteiligung in die Jugendamts-Verwaltung gerecht werden, darf er dessen Aufgabenkreis nicht auf Grundsatz-Entscheidungen begrenzen. Denn "die mitverantwortlichen Bürger dürfen nicht nur auf einige grundsätzliche und besonders wichtige Angelegenheiten verwiesen werden, zumal im Einzelfall oft sehr schlecht feststellbar wäre, ob eine Grundsatzfrage ... vorliegt."16 Kann sich der Landesgesetzgeber nicht dazu durchringen, das Entscheidungsrecht des Jugendhilfeausschusses in allen Angelegenheiten der öffentlichen Jugendhilfe ausdrücklich festzuschreiben, sollte ihm zumindest das Recht eingeräumt werden, die Entscheidungen über alle Einzelfälle auf diesem Gebiet an sich ziehen zu können, sofern sie nach seiner Einschätzung wichtig oder bedeutsam sind. Damit wird die generelle Verantwortlichkeit des Leiters der Verwaltung (des Jugendamtes) für die laufende Verwaltung, wie sie § 70 Abs. 2 KJHG übereinstimmend mit § 16 Abs. 1 JWG ausspricht, nicht aufgehoben.

3.3 Zusammensetzung

Das KJHG spricht in § 71 Abs. 1 Nr. 2 von einer "angemessenen Berücksichtigung" der Vorschläge der Jugend- und der Wohlfahrtsverbände. Damit öffnet der Gesetzgeber den Weg für die Einbeziehung aller anerkannten Träger der freien Jugendhilfe in den Jugendhilfeausschuß. Diese Regelung ist allerdings nur auf den ersten Blick positiv. Denn über die weitgefaßte Bestimmung des § 75 Abs. 1 KJHG wird der Kreis der anerkennungsfähigen Organisation sehr groß gezogen: Selbsthilfegruppen, örtliche Initiativen bis hin zu geschickt organisierten halb-kommerziellen Einrichtungen können demnach die Voraussetzungen für die Mitgliedschaft im Jugendhilfeausschuß erwerben und damit die Jugendorganisationen und -verbände verdrängen. Dies widerspricht der ursprünglichen Zielsetzung der Einführung des Jugendwohlfahrtsausschusses: mit ihm war "ein allgemein verbindlicher Weg gefunden (worden), um die großen Erfahrungen, die die freien Vereinigungen für Jugendwohlfahrt in vielen Jahren äußerst erfolgreichen Wirkens gesammelt haben und in Zukunft weiterhin sammeln werden, für die gesamte öffentliche Jugendhilfe nutzbar ..." zu machen17. Die betroffene Jugend sollte selbst über ihre Verbände zu Wort kommen. Denn nur hier findet sich neben der gebotenen Fachlichkeit ein demokratisch legitimiertes Mandat zur Interessenvertretung junger Menschen18. Die Einbeziehung anderer, den sie wählenden Fraktionen der Vertretungskörperschaft genehmerer Träger gefährdet diese Zielsetzung19.

Hier ist es Sache des Landesgesetzgebers, durch seine Ausführungsbestimmungen den Einfluß und das Gewicht der demokratisch strukturierten Jugendorganisationen sicherzustellen. Dies ist am effektivsten durch eine übernahme der Formel, nach der den Jugendverbänden 1/5 der Sitze im Jugendhilfeausschuß vorzubehalten ist, zu erreichen. Besteht darüberhinaus lokaler Bedarf an der Einbeziehung anderer Personen und Träger, können diese als "Frauen und Männer, die in der Jugendhilfe erfahren sind" (§ 71 Abs. 1 Nr. 1 KJHG), von der Vertretungskörperschaft in den Ausschuß gewählt werden. Kann sich der Gesetzgeber mit dieser Lösung nicht anfreunden, sollte er zumindest vorsehen, daß den Jugendverbänden "in der Regel" 1/5 der Sitze verbleibt. Damit kann in einer Kommune nur ausnahmsweise in begründeten Einzelfällen von der bewährten Praxis der vergangenen Jahrzehnte abgewichen werden. Die Gefahr einer allein an der politischen Opportunität orientierten Zusammensetzung des Jugendhilfeausschusses wird dadurch verringert. Ein Stück in diese Richtung geht § 2 Abs. 4 Bad.-Württ. AG-KJHG, wonach zwei Fünftel der stimmberechtigten Mitglieder auf Vorschlag der Jugend- und Wohlfahrtsverbände "unter angemessener Berücksichtigung der Vorschläge der dort wirkenden anerkannten Träger der freien Jugendhilfe, die keinem dieser Verbände angehören, zu wählen" sind. Einen anderen Weg geht § 2 Abs. 2 S. 5 Brem. AG-KJHG, der mindestens 4 von 6 Sitzen den Verbänden vorbehält.

Die Ausgrenzung der Jugendorganisationen der Parteien aus den Jugendverbänden i.S. KJHG durch eine gesetzliche Vorschrift erscheint angesichts der eindeutigen Rechtsprechung20, die beide strikt voneinander trennt, entbehrlich.

Bezüglich der Zusammensetzung erscheinen noch weitere Fragen regelungsbedürftig.

In der Vergangenheit wurde behauptet, daß eine Wahl der Mitglieder des Ausschusses durch die Vertretungskörperschaft nur dann stattfinden könnte, wenn die Zahl der Vorschläge über die der zu wählenden Positionen hinausgehe21. Da das KJHG (wie schon das JWG) nur von "Vorschlägen" und "wählen" spricht, kann diese Auffassung nicht aus dem Gesetz abgeleitet werden. Daher ist danach zu fragen, ob der Begriff der Wahl notwendig die Auswahl des Wählers zwischen mehreren Kandidaten zum Inhalt hat. Dies ist zu verneinen22. Eine Wahl findet auch überall dort statt, wo nur ein Kandidat antritt. Der Wähler hat dann die Wahl zwischen Zustimmung und Ablehnung - ja oder nein-Stimme. So werden etwa die Vorsitzenden von Parteien und Fraktionen oft ohne Gegenkandidat gewählt. Niemand käme bei diesem Verfahren auf die Idee, zu behaupten, daß sie nicht aus einer Wahl hervorgegangen seien. Auch bei einer Listenwahl gilt nichts anderes: wird nur eine Liste vorgelegt, kann der Wähler sie akzeptieren oder zurückweisen. Eine klarstellende Bestimmung in diesem Sinn, etwa des Inhalts, daß für jeden zu vergebenden Sitz (nur) ein Vorschlag unterbreitet werden muß, könnte der Rechtsunsicherheit ein Ende bereiten. Nur damit wird auch das für eine effektive Arbeit des Ausschusses unentbehrliche Vertrauensverhältnis zwischen den Jugend- und Wohlfahrtsverbänden und ihren Vertretern gesichert. Die Verbände werden nur dann vertrauensvoll im Jugendhilfeausschuß mitarbeiten, wenn die Auswahl ihrer Vertreter nicht von dritter Seite nach verbands-fremden Kriterien gesteuert werden kann. Nur die Verbände selbst sind aufgrund ihrer Kenntnis in der Lage, die Personen auszuwählen, die ihnen am geeignetsten zur Wahrung ihrer Interessen erscheinen. Aus dem gleichen Grund sollten auch die Vorschläge für jeden Sitz aus einem Kandidaten und dessen Stellvertreter bestehen und nicht bloß aus zwei Namen, denen die Vertretungskörperschaft dann nach Gutdünken die Funktion eines ordentlichen Mitgliedes und dessen Vertreters zuordnen kann. Vorschriften wie § 4 S. 2 Berl. AG-KJHG sowie § 4 Abs. 4 S. 1 Nord.-Westf. AG-KJHG verlangen für jeden zu vergebenden Sitz mindestens zwei Vorschläge. Damit schaffen sie zwar Rechtsklarheit, werden aber der Zielsetzung der Verbandsbeteiligung nicht gerecht.

Diese überlegungen sprechen noch für eine weitere organisatorische Regelung. ähnlich Art. 3 Abs. 1 S. 3 BayJAG und § 2 Abs. 2 S. 4 Brem. AG-KJHG sollte der (Stadt- oder Kreis-) Jugendring in die Vorschlagspraxis einbezogen werden. Ein solcher einheitlicher und zwischen den Jugendverbänden im Jugendring abgestimmter Vorschlag erscheint deshalb erstrebenswert, weil hier aufgrund der Kenntnis der Personen und Verbände eine bessere Beurteilung von Engagement und Fähigkeit der Vertreter vorgenommen werden kann.

Schließlich sollten die Ausführungsbestimmungen darauf verzichten, über den Vorschlag hinaus weitere Voraussetzungen der Wählbarkeit wie Alter, Wohnsitz, Einwohnereigenschaft etc. aufzustellen. So sollte nicht von "Bürgern" gesprochen werden, weil damit sowohl Ausländer wie Jugendliche, die in den Verbänden kontinuierlich und erfolgreich mitgearbeitet haben, von einer Tätigkeit im Ausschuß ausgeschlossen würden. Schließlich haben einige Bundesländer in den letzten Jahren ihre Gemeindeordnungen dahingehend geändert, daß nunmehr sog. sachkundige Einwohner an Stelle von Bürgern in die Ausschüsse der Vertretungskörperschaft gewählt werden können, um Ausländer, aber auch Jugendliche23 an der Arbeit der Vertretungskörperschaften beteiligen zu können24. Dies muß auch für den Jugendhilfeausschuß gelten. So läßt § 2 Abs. 5 S. 2 Brem. AG-KJHG eine Mitgliedschaft ausländischer Mitbürger zu.

Weiterhin sollte auf die Voraussetzung des Wohnsitzes auf dem Gebiet der Kommune, in der der Ausschuß gebildet werden soll, verzichtet werden. Angesichts der Wohnraumsituation in den Ballungsgebieten und dem Auseinanderfallen von Wohnort und Ort der Verbandsmitgliedschaft kommt es vor, daß in einer Kommune in der Jugendarbeit Aktive nicht in dieser Kommune wohnen. Warum Gewerkschafter, die nach ihrem Arbeitsort in einer Stadt organisiert und aktiv sind, aber in der Nachbarstadt wohnen, die Gewerkschaft nicht im Jugendhilfeausschuß ihres Arbeitsortes vertreten dürfen, bleibt ohne sachlichen Grund.

Vergleichbare Vorschrift fanden sich für das JWG in § 4 Abs. 4 Saar. AGJWG, Art. 6 BayJAG, die auf den "Ort der Tätigkeit" bzw. "des ständigen Aufenthaltes" abstellten.

Konsequenterweise folgt daraus die Ablehnung der Einwohner-Eigenschaft als Wählbarkeitsvoraussetzung: auch sie setzt den Wohnort25 voraus.

Um weitere Rechtsunklarheiten zu beseitigen, sind Vorschriften über das Ende der Mitgliedschaft aufzunehmen. Ein Verweis auf die für die Gemeindevertreter geltenden Vorschriften genügt nicht, denn durch die Mitgliedschaft von Vertretern der Jugendverbände weicht die Zusammensetzung und damit Struktur des Jugendhilfeausschusses von den anderen Ausschüssen der Vertretungskörperschaft grundsätzlich ab: hier sollen Personen als Vertreter von Organisationen teilnehmen und für die Verbände, die sie vorgeschlagen haben, sprechen. Ihre Mitgliedschaft macht nur deshalb und so weit Sinn, wie sie in der Lage sind, die Auffassungen ihres Verbandes zu artikulieren. Geht das hierfür erforderliche Vertrauensverhältnis zur vorschlagenden Organisation verloren, kann das Mitglied nicht mehr als dessen Vertreter bezeichnet werden. Augenfällig wird dies, wenn der Vertreter aus der vorschlagenden Vereinigung austritt und in eine Konkurrenzorganisation eintritt. Neben ein Ende der Mitgliedschaft durch Ablauf der Wahlperiode und durch Rücktritt muß deshalb für die Mitglieder aus den Verbänden ein Ende der Mitgliedschaft durch Rücknahme des Vorschlages seitens der vorschlagenden Organisation treten. Auch damit soll nicht die Einführung gänzlich neuer Vorschriften befürwortet werden; vergleichbare Regelungen finden sich in § 2 Abs. 6 Bad.-Württ. AG-KJHG, § 9 Abs. 2 Saar. AGJWG.

Damit der Ausschuß auch gegen Ende seiner Wahlperiode beschlußfähig bleibt, ist ein Nachrücken des Stellvertreters bei Ausscheiden des von ihm vertretenen ordentlichen Mitglieds vorzusehen. Falls dann auch noch der Vertreter ausscheidet, hat eine Neuwahl stattzufinden. Aufgrund eines Vorschlages derjenigen Stelle, die das ausgeschiedene Mitglied bzw. dessen Stellvertreter vorgeschlagen hatte, sind dann ein neues Mitglied und dessen Stellvertreter zu wählen. Eine vergleichbare Vorschrift findet sich in § 4 Abs. 2 S. 3 Nord.-Westf. AG-KJHG.

Der Jugendhilfeausschuß benötigt für seine kontinuierliche Arbeit nicht nur einen stetigen Informationsfluß aus der Verwaltung des Jugendamtes sowie dem Gemeindevorstand (Magistrat), sondern er muß auch in einen Argumentationsaustausch mit den politisch und fachlich verantwortlichen Personen eintreten können. Daher ist die - zumindest beratende - Mitgliedschaft des Leiters des Jugendamtes sowie des zuständigen Fach-Dezernenten unverzichtbar.

3.4 Verfahren

Wie schon bisher für den Jugendwohlfahrtsausschuß ist auch dem Jugendhilfeausschuß die Geschäftsordnungsautonomie einzuräumen, vgl. etwa § 5 HessJWBG, § 2 Abs. 6 S. 2 Brem. AG-KJHG.

Die Einrichtung von Unterausschüssen26 hat sich ebenso bewährt wie die Vorschriften über ihre Zusammensetzung.27 Wie überall im Bereich (kollegialer) Arbeitsorganisation, besonders im parlamentarischen Bereich, kann dadurch eine wesentliche Entlastung der Arbeit des Jugendhilfeausschusses bewirkt werden. Gerade die hessische Praxis, die Bildung eines Unterausschusses für Jugendpflege- sowie Jugendfürsorgeangelegenheiten vorzuschreiben und darin den Jugendverbänden bzw. den Wohlfahrtsverbänden einen Anspruch auf je die Hälfte der Sitze vorzubehalten, hat sich bewährt.

Bestimmungen über die Vertretung eines verhinderten Mitgliedes sind unverzichtbar. Kann eine Vertretung im Einzelfall mangels Regelung nicht stattfinden, ist die Beschlußfähigkeit der Sitzungen stark gefährdet. Vertretungs-Vorschriften sind auch dann in die Landesausführungsgesetze aufzunehmen, wenn der Jugendhilfeausschuß (anders als hier vorgeschlagen) als Ausschuß der Vertretungskörperschaft eingerichtet wird. Denn die Vertretungsregelungen der Gemeindeordnungen sind auf die Gemeindevertreter zugeschnitten; sie berücksichtigen weder die unterschiedliche Rekrutierung noch Aufgabe der anderen Mitglieder des Jugendhilfeausschusses. Dies soll am Beispiel der hessischen Gemeindeordnung dargelegt werden. Nach § 62 Abs. 2 S. 3 HessGO können sich die Mitglieder der Ausschüsse im Einzelfall durch andere Gemeindevertreter vertreten lassen. Dies rechtfertigt sich daraus, daß auch die Gemeindevertreter, die dem Ausschuß nicht angehören, über die gleiche demokratische Legitimation verfügen wie das ordentliche Mitglied. Es existiert kein vergleichbares "Reservoir" adäquat legitimierter Mitglieder für diejenigen Mitglieder des Jugendhilfeausschusses, die nicht zugleich der Vertretungskörperschaft angehören (also Vertreter der Verbände sowie in der Jugendhilfe erfahrene Frauen und Männer). Daher sollte jedenfalls für diese Mitglieder des Jugendhilfeausschusses bestimmt werden, daß im Verhinderungsfall ihr Stellvertreter stimmberechtigt ist.

In den Landesausführungsgesetzen zum JWG findet sich meist eine Bestimmung, nach der der Leiter der Verwaltung der Kommune oder des Jugendamtes den Vorsitz im Jugendhilfeausschuß innehat28 oder aber diese Rechtsfolge ergibt sich aus einer Verweisung auf die entsprechenden Vorschriften der Gemeindeordnungen29. In Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen wurde der Vorsitzende gewählt, wobei allerdings ausschließlich ein Gemeindevertreter gewählt werden konnte30. Am weitesten gehen hier § 2 Abs. 8 Hamb. AGJWG und § 2 Abs. 6 S. 1 Brem. AG-KJHG, wonach der Ausschuß den Vorsitzenden aus seiner Mitte wählt. Die Regelung des Vorsitzes hat sicherzustellen, daß das für eine fruchtbare Arbeit unerläßliche Vertrauensverhältnis zwischen dem Ausschuß und seinem Vorsitzenden besteht. Vorschriften, die einen Vorsitzenden kraft Amtes vorsehen, werden diesem Anspruch nicht gerecht; jede Form einer Wahl ist dem vorzuziehen. Aus der Sicht der Jugend- und Wohlfahrtsverbände ist die Wahl aus der Mitte des Gremiums derjenigen nur aus den ausschußangehörigen Mitgliedern der Vertretungskörperschaft vorzuziehen. Denn nur in diesem Fall haben sie die Chance, den für die Ausschußarbeit bedeutsamen Posten des Vorsitzenden mit einer Person aus ihren Reihen zu besetzen. Mit solchen Vorschriften könnte ein oft als belastend empfundenen innerpersönlichen Konflikt für den (geborenen) Vorsitzenden vermieden werden: War der Fach-Dezernent Ausschußvorsitzender, war es seine Aufgabe, die Position des Ausschusses gegenüber dem Magistrat etc. zu vertreten. Gleichzeitig sollte er jedoch im Jugendhilfeausschuß der Meinung des Magistrats zum Durchbruch verhelfen. Wenn sich dabei Meinungen konträr gegenüberstanden (nicht selten bei Finanzfragen), geriet der Vorsitzende in einen von ihm selbst als störend empfundenen Rollenkonflikt.

Der Verzicht des KJHG auf eine jährliche Mindest-Sitzungszahl kann vom Landesgesetzgeber korrigiert werde. Für eine kontinuierliche Ausschußarbeit erscheint eine Zahl von mindestens vier Sitzungen im Jahr wünschenswert.

Ebenfalls der Förderung einer kontinuierlichen Arbeit dient die Aufnahme einer bisher in § 5 Abs. 3 Nieders. AGJWG, § 2 Abs. 10 S. 2 Hamb. AGJWG und § 4 Abs. 2 S. 2 Nord-Westf. AG-KJHG sowie neuerdings in § 2 Abs. 8 S. 2 Brem. AG-KJHG vorgesehenen Regelung, wonach der Jugendhilfeausschuß die Geschäfte auch nach Ablauf der Wahlperiode weiterführt, bis sich der neue Jugendhilfeausschuß konstituiert hat.

Weitere Verfahrensfragen wie Beschlußfähigkeit, aber auch Zahl und Rekrutierung beratender Mitglieder sollten den örtlichen Bedürfnissen angepaßt werden können. Ihre Aufnahme in Landesausführungsgesetze ist daher nicht erforderlich; dies kann vielmehr der Regelung durch die Jugendamtssatzung vorbehalten bleiben.

So sollte auch grundsätzlich gelten, daß der Landesgesetzgeber sich in all den Detail-Fragen, bei denen er auch nur leise Zweifel an der Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung verspürt, zurückhalten sollte, um den Kommunen eine lokal angepaßte Regelung der betreffenden Frage nicht zu versperren.

  1. Gemäß Art. 24 KJHG, in den neuen Bundesländern schon ab dem 3.10.1990, Anlage I zum Einigungsvertrag, Kapitel X, Sachgebiet B: Jugend, Abschnitt III Nr. 1 k

  2. Gesetz vom 12.12.1990 GV. NW. S. 664

     

  3. Gesetz vom 4.6.1991 GBl. S. 299

     

  4. Gesetz vom 17.9.1991 Brem.GBl. S. 318

     

  5. Gesetz vom 11.12.1970, zuletzt geändert 1.11.1990, GVBl. S. 2226

     

  6. Damit ist nichts über das Erfordernis von Ausführungsvorschriften zu anderen Normen des KJHG gesagt

     

  7. Vgl. hierzu etwa Happe RdJ 1963, 273; Jans/Happe, Jugendwohlfahrtsgesetz, Kommentar, Köln, Stand 9. Lfg. 1985, Anm. 1 zu § 15 JWG; Friedeberg/Polligkeit/Giese, Das Gesetz für Jugendwohlfahrt, Kommentar, Köln, Berlin, Bonn, München, 3. Aufl. 1972, Anm. 4 zu § 13 JWG; Krug/Grüner/Dalichau, Kinder- und Jugendhilfegesetz, Kommentar, Starnberg und Perlach, 1991, Anm. 2.1 zu § 70 KJHG; Gernert, Verwaltete Jugend, Darmstadt, 2. Aufl. 1981, S. 128; Zuleeg BayVBl 1984, 353 ff; ders., Rechtsgutachten über die Stellung der Jugendwohlfahrtsausschüsse im Kommunalverfassungsgefüge, Kurzfassung (Hrsg. Bayerischer Jugendring), München, wohl 1981, S. 20 ff; Schmidt BayVBl 1984, 449, 451 f; 1985, 620 f

     

  8. Vgl. Entwurf zu § 63 Abs. 3 S. 2 KJHG, BT Drs. 11/5948 S. 22

     

  9. § 3 Abs. 1 Hess Denkmalschutzgesetz, § 13 Hess. Gesetz über die Erwachsenenbildung; § 7 Abs. 2 Katastrophenschutzgesetz, § 34 Hess. NatSchG, § 11 Nord.-Westf. LG, § 33 Rhein.-Pfälz. LPflG, § 32 SaNatSchG, Art. 41 BayNatSchG, § 53 Schl.-Hol. LPflG, § 49 Bad.-Württ. NatSchG

     

  10. So Schneider/Jordan, Hessische Gemeindeordnung, Kommentar, Mainz, Stand 10. Lfg. Feb. 1989 Anm. 1 zu § 72

     

  11. Vgl. etwa Brohm in: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland Band II (Hrsg. Isensee/Kirchhof), Heidelberg, 1987, § 36 Rn 40; Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung, Jur. Diss., Bonn, 1972, S. 106 ff; Dagtoglou, Kollegialorgane und Kollegialakte der Verwaltung, Stuttgart, 1960, S. 48; Groeben VerwArch 49 (1958), 231, 237; D. Schröder, Die Laienbeteiligung in Gremien der Staatsverwaltung, Jur. Diss., Göttingen, 1963, S. 166

     

  12. Vgl. Gönnenwein, Gemeinderecht, Tübingen, 1963, S. 168; Huber, Die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Gemeinden und Gemeindeverbände, München, 2. Aufl. 1968, S. 46; Niemeier, Bund und Gemeinden, Berlin, 1972, S. 24 f; BVerfGE 56, 298, 311

     

  13. Vgl. Zuleeg, Rechtsgutachten, aaO Fn 7, S. 40; Preis ZfJ 1988, 300; Potrykus, Jugendwohlfahrtsgesetz, Kommentar, München und Berlin, 2. Aufl. 1972, Anm. 4 zu § 15 JWG; Friedeberg/Polligkeit/Giese, aaO Fn 7, Anm. 5 zu § 15 JWG; VG Minden ZfJ 1989, 145 f (allerdings verzichtet der Abdruck auf die Wiedergabe der Begründung für die Zulässigkeit der Klage eines Jugendwohlfahrtsausschusses gegen die Vertretungskörperschaft)

     

  14. BVerwGE 87, 62 = NuR 1991, 130 = DöV 1991, 291

     

  15. Für ein Recht auf Einzelfallentscheidung: Begründung zu § 9 c des Regierungsentwurfs zum Gesetz zur änderung von Vorschriften des RJWG, BT Drs I/3641 S. 7; Potrykus, aaO Fn 13, Anm. 3 zu § 15 JWG; Weiler ZfJ 1960, 40, 42 f; Münder, Der Jugendwohlfahrtsausschuß, Neuwied 1987 S. 26 ff; Gräber ZfJ 1954, 277, 283; Riedel, Jugendwohlfahrtsgesetz, Kommentar, Berlin, 4. Aufl. 1965, § 16 JWG Rn 3; Potrykus/Rauball, Der Jugendwohlfahrtsausschuß, Neuwied, 4. Aufl. 1975, S. 43; B. Happe RdJ 1964, 7, 13; 213, 216; Haarmann DVBl 1955, 341, 344; Grotenbeck ZfJ 1983, 604 f; Krug/Grüner/Dalichau, aaO Fn 7, Anm. IV zu § 71 KJHG; Frankfurter Kommentar zum KJHG (Hrsg.: Münder), Münster 1991, § 71 Rn 8;

     

  16. a.A. Jans/Happe, aaO Fn 7, Anm. 2 B zu § 16 JWG; J. Müller ZfJ 1983, 511, 515; Hofstetter, Landkreis 1962, 45, 48; Schoch ZfJ 1983, 513, 515 f; Preis ZfJ 1988, 300, 310

     

  17. So die Begründung zu § 9 b des Regierungsentwurfs zum Gesetz zur änderung von Vorschriften des RJWG, BT Drs. I/3641 S. 7; der Entwurf wurde im wesentlichen in § 15 JWG umgesetzt

     

  18. So die Begründung in BT Drs. I/3641 S. 6

     

  19. Vgl. Georg Rupa S. 11 sowie Ulrich Preis S. 25, beide in: Das neue Kinder- und Jugendhilfegesetz und Länderausführungsbestimmungen, Hrsg.: Deutscher Bundesjugendring, Schriftenreihe Nr. 18, Bonn 1990, S. 36

     

  20. ähnlich Preis, aaO Fn 18, S. 25

     

  21. OVG Lüneburg NVwZ-RR 1989, 199 = RdJ 1988, 469 = NuR 1988, 197 = Jugendwohl 1989, 192 = ZfSH 1988, 433, mit Anm. von G. Happe, Jugendwohl 1989, 195 und Münder RdJ 1988, 472 f; Krug/Grüner/Dalichau, aaO Fn 7, Anm. II.3 zu § 71 KJHG

     

  22. So Gräber ZfJ 1954, 277, 285; Potrykus/Rauball, aaO Fn 15, S. 13; Krug, aaO Fn 7, Anm. 6 zu § 14 JWG; ähnlich für die Mitglieder hessischen Kommissionen Schneider/Jordan, aaO Fn 10, § 72 HGO Rn 3; Schlempp, Kommentar zur Hessischen Gemeindeordnung, Wiesbaden, 18. Lfg. März 1990, Anm. II zu § 72 HGO; HessVGH GemT 1969, 410

     

  23. Jans/Happe, aaO Fn 7, Anm. 4 E zu § 14; Münder, aaO FN 15, S. 50; allgemein Püttner DVBl 1984, 165, 167; Kunze/Bronner/Katz, Kommentar zur Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz, § 37 BWGO Rn 39

     

  24. Vgl. Kunze/Bronner/Katz, aaO Fn 22, § 41 BWGO Rn 4

     

  25. Für Baden-Württemberg durch Gesetz vom 21.7.70 (GBl. S. 405); für Hessen durch Gesetz vom 30.8.76 (GVBl. I S. 325), dazu Begründung LT-Drs. 8/2350 S. 26; für Niedersachsen Ausführungsbestimmungen zu § 51 Abs. 4 der Niedersächsischen Gemeindeordnung; für Nordrhein-Westfalen (hier: nur Ausländer) durch Gesetz vom 15.5.79 (GV.NW. S. 408)

     

  26. Vgl. etwa § 8 Abs. 1 HGO

     

  27. Vgl. § 6 Nord. - Westf. AG-KJHG

     

  28. § 6 Abs. 1, 2 HessJWBG

     

  29. Vgl. Art. 2 Abs 3 BayJAG, § 2 Abs. 2 Rhein.-Pfälz. AG-JWG, § 12 Abs. 1 Saar. AG-JWG, § 5 Abs. 1 Schles.-Hol. AG-JWG

     

  30. § 1 Abs. 1 HessJWBG i.V.m. § 72 Abs. 3 HessGO; § 2 Abs. 2 Bad.-Württ. AG-KJHG i.V.m. § 40 Abs. 3 Bad.-Württ. GO

     

  31. § 4 Abs. 5 Nord.-Westf. AG-KJHG, § 53 Nied. GO i.V.m. § 51 Abs. 8 S. 4 Nied. GO