Referendar Alexander Herbert, Offenbach am Main:

Die Klagebefugnis von Gremien - ein Beitrag zur Diskussion des In-sich-Prozesses

Inhalt

1. Genereller Regelungsbedarf
2. Vergleich der Vorschriften für den Jugendhilfeausschuß mit denen zum Jugendwohlfahrtsausschuß
2.1 Rechtsstellung des Ausschusses
2.2 Aufgaben
2.3 Zusammensetzung
2.4 Innere Ordnung
2.5 Resümee
3. Der Regelungsbedarf für Ausführungsvorschriften im einzelnen
3.1 Rechtsstellung des Jugendhilfeausschusses
3.2 Aufgaben
3.3 Zusammensetzung
3.4 Verfahren
Fußnoten

 

Vorbemerkung:

Die juristische Aufarbeitung des Problemkreises des In-sich-Prozesses dauert immer noch an. Während das Bundesverwaltungsgericht etwa in der Entscheidung von 1974 noch vom "grundsätzlichen Verbot des In-sich-Prozesses" nur Ausnahmen zulassen will, setzt es die Akzente in seiner Entscheidung von 1991 anders, indem es von einer Neutralität des Verwaltungsprozeßrechts zur Frage des In-sich-Prozesses ausgeht. Hinzu kommt, daß neue Konfliktsituationen von den Gerichten entschieden werden mußten: Klagen von Gremien, die in der Verwaltung angesiedelt sind, wie dem Jugendhilfeausschuß und dem Naturschutz. bzw. Landschaftsbeirat.

Inhalt

1. Fragestellung
2. Die Zulässigkeit eines In-sich-Prozesses
2.1 Der Begriff des In-sich-Prozesses
2.2 Klagefähige (Innen-) Rechtspositionen
2.2.1 Zusammensetzung der Gremien
2.2.2 Beteiligungsrechte der Gremien
2.3 Verfahrensfragen
3. Normenkontrolle durch Gremien
4. Ergebnis
Fußnoten

1. Fragestellung

An der kommunalen Verwaltung wirken vielerorts Gremien mit. Neben der Gemeindevertretung und ihren Ausschüssen existieren Gremien, die uneinheitlich als Beiräte, Kommissionen oder Ausschüsse bezeichnet werden. Handelt es sich dabei um Gremien, die nur aus Angehörigen der Kommunalverwaltung gebildet werden, sind sie rechtlich weitgehend unproblematisch. Anders sieht die Situation hingegen für diejenigen Gremien aus, in deren Arbeit "Private", also Personen, die weder der Verwaltung noch der Gemeindevertretung angehören, einbezogen werden. Solche Gremien können entweder aufgrund von Vorschriften des Landes-1 oder Bundesrechts, aber auch ohne gesetzliche Vorgaben direkt durch die Kommunen gebildet werden2. Schließlich können Private als sog. sachkundige Einwohner bzw. Bürger Mitglied in den Ausschüssen einiger Bundesländer werden3.

Durch die Einbindung von Vertretern der am Geschäftsbereich der Gremien besonders interessierten Bevölkerungsgruppen soll zum einen externer Sachverstand in die Verwaltung eingebracht werden. Daneben sollen derart zusammengesetzte Gremien einer verstärkten Berücksichtigung spezifischer Aspekte der öffentlichen Belange dienen. Ihre Funktion kann damit als "indirekte Bürgerbeteiligung" bezeichnet werden.

Hierfür werden derartigen Gremien unterschiedliche Beteiligungsrechte - von Informations- über Anhörungs- bis zu Widerspruchsrechten - eingeräumt. Die Wirksamkeit dieser Rechte auf Beteiligung am Verwaltungsverfahren hängt jedoch nicht zuletzt davon ab, ob sie gerichtlich durchgesetzt werden können. Damit stellt sich die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen Gremien gegen die Kommune, in der sie gebildet sind, klagen können.

2. Die Zulässigkeit eines In-sich-Prozesses

Die rechtswissenschaftliche Bearbeitung dieses Problembereichs bewegt sich auf weitgehend unsicherem Terrain. Im Mittelpunkt der dogmatischen Auseinandersetzung steht dabei der Topos des In-sich-Prozesses.

2.1 Der Begriff des In-sich-Prozesses

Die Schwierigkeiten beginnen bereits mit dem Versuch, alle unter den In-sich-Prozeß zu fassenden Fallkonstellationen von verwandten Problemen abzugrenzen.

So ist umstritten, ob die sog. Kommunalverfassungstreitigkeiten - auch (kommunalrechtliche) Organklagen oder Organstreitigkeiten genannt - als Unterfall des In-sich-Prozesses zu begreifen sind4 oder nicht5. Die Trennung der beiden Rechtsschutz-Fallgruppen wird damit begründet, daß es einer vergleichbaren Grundproblematik ermangele. Der Organstreit ziele anders als der In-sich-Prozeß nur auf die überprüfung der Richtigkeit des organschaftlichen Funktionsablaufs, nicht aber auf die Unrichtigkeit der Verwaltungsentscheidung nach materiellem Recht6. Nicht die Bewährung des Funktionsablaufs, sondern der aufgabenverteilenden Zuständigkeitsordnung stehe im Streit - und damit grundverschiedene Probleme7.

Diese Auffassung überzeugt nicht, wie sich gerade im Hinblick auf die hier untersuchten Gremien zeigen läßt: nur der Rechtsschutz derjenigen, die als kommunale Organe oder deren Teile begriffen werden können, kann u.U. im Wege der kommunalen Organklage realisiert werden. Fehlt ihnen die Organstellung, kann immer noch gefragt werden, ob sie sich als Behörden oder vielleicht nur als Teile von Behörden gegen eine Verletzung ihrer Beteiligungsrechte gerichtlich wehren können. Daher sollte immer dann von einem In-sich-Prozeß gesprochen werden, wenn sich Teile der Staatsgewalt i.S. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG vor Gericht gegenüberstehen, unabhängig davon, ob es sich um Organe oder andere Stellen der öffentlichen Hand handelt8. Denn in all diesen Fällen geht es darum, daß Meinungsverschiedenheiten, die innerhalb der demokratisch legitimierten Staatsgewalt auftreten, der Justiz zur Entscheidung übertragen werden - im Gegensatz zum normalen verwaltungsgerichtlichen Prozeß, der das sog. Außenrechtsverhältnis zwischen Staatsmacht und Bürger zum Ausgangspunkt hat9.

Bevor nun auf die Vielzahl der sehr kontrovers diskutierten Einzelprobleme des In-sich-Prozesses eingegangen wird, können einige Fallgruppen als irrelevant für die hier aufgeworfene Rechtsschutzfrage der Gremien ausgeschieden werden: es geht nicht um ein durch Gesetz eingeräumtes Klagerecht der Gremien gegen andere Stellen, die staatliche Gewalt ausüben. Ebensowenig handelt es sich um Klagen des Staates als Fiskus gegen den Staat als Hoheitsträger10. Schließlich soll nicht danach gefragt werden, ob die Gremien befugt sind, gegen Entscheidungen anderer staatlicher Stellen deswegen vorzugehen, weil diese sachlich unrichtig seien. Vielmehr ist nur zu untersuchen, ob Gremien die Einhaltung ihrer Beteiligungsrechte erzwingen können und ob sie wegen Verletzung dieser Beteiligungsrechte gegen Entscheidungen vorgehen können: untersucht wird nur die gerichtliche Bewehrung der Beteiligungsrechte. Damit fällt auch die als Unterfall der Organstreitigkeiten behandelte Intraorganklage11 aus dem Rahmen der vorliegenden Untersuchung: die Rechte des einzelnen Gremienmitglieds gegenüber dem Gremium auf Wahrung seiner Mitgliedschaftsrechte stehen hier nicht zur Debatte.

2.2 Klagefähige (Innen-) Rechtspositionen

Generell wird aus dem Grundsatz der Einheit der Verwaltung das grundsätzliche Verbot der In-sich-Prozesse abgeleitet12. Beispielhaft formulierte etwa das Bundesverwaltungsgericht: "Behörden als solchen stehen grundsätzlich keine Anfechtungsmöglichkeiten zu; sie haben Kompetenzen, aber keine eigenen Rechte"13. So kategorisch dieses Verbot des In-sich-Prozesses formuliert ist, so anerkannt ist die Existenz von Ausnahmen14. Konsequent spricht das Bundesverwaltungsgericht heute davon, daß ein "In-sich-Prozeß um seiner selbst willen vom Verwaltungsprozeßrecht weder zugelassen noch ausgeschlossen" wird15. Neben den hier uninteressanten gesetzlichen Ausnahmen16 ist vor allem der Kommunalverfassungsstreit bzw. kommunale Organstreit allgemein akzeptiert17.

Damit ist allerdings weder präzise bestimmt, was als kommunaler Organstreit zulässig ist, noch eine Aussage über die Zulässigkeit anderer Fallgruppen des In-sich-Prozesses getroffen.

Der verwaltungsgerichtliche In-sich-Prozeß scheitert jedenfalls nicht an § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO, weil danach nur das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit, nicht aber eines Subordinationsverhältnisses für das Beschreiten des Verwaltungsrechtswegs erforderlich ist18. Damit beschränkt sich sein Anwendungsbereich nicht auf das Außenrechtsverhältnis. So sind auch der Gesamtrechtsordnung Innenrechtsstreitigkeiten nicht fremd, wie aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ersichtlich ist19. Auch verlangt § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO nicht, daß der Streit um subjektive öffentliche Rechte geführt wird20. Denn diese Norm gilt ebenfalls für die Normenkontrolle nach § 47 VwGO, die auch den Streit um die Geltung objektiven Rechts einschließt21. Stattdessen verlangt § 42 Abs. 2 VwGO das Vorliegen subjektiv-öffentlicher Rechte.

Damit ist zugleich die problematischste Frage des Komplexes des In-sich-Prozesses angesprochen: aus dem Beteiligungsrecht muß das Vorliegen einer klagebewehrten Rechtsposition abgeleitet werden können. Hier ist nun freilich für sehr unterschiedliche Formulierungen und Positionen Platz. Das fängt damit an, daß diese Fragestellung von einer Meinung im Zusammenhang mit der Klagebefugnis22 erörtert, von anderer Seite auf die Beteiligtenfähigkeit bezogen23, von Dritter im Rahmen des Rechtsschutzinteresses untersucht wird24. Diese Differenzen sind von untergeordneter Bedeutung wegen der Interdependenz dieser Zulässigkeitsvoraussetzungen25: die Bejahung einer klagefähigen Rechtsposition im Rahmen der Prüfung der Beteiligtenfähigkeit präjudiziert die Klagebefugnis ebenso wie das Rechtsschutzbedürfnis und umgekehrt26.

Der Streit setzt sich fort bei der Frage, ob die Behauptung der Verletzung in eigenen Rechten i.S. § 42 Abs. 2 VwGO nur auf die Verletzung subjektiver Rechte27 gestützt werden kann oder ob eine sog. "wehrfähige Innenrechtsposition" ausreicht28. Die Vertreter der letztgenannten Auffassung reservieren den Begriff des subjektiven Rechts für den Außenrechtsbereich29. Aber auch diejenigen, welche mit dem Begriff des subjektiven Rechts operieren, räumen ein, die Innenrechtspositionen hätten zwar "die Qualität subjektiver öffentlicher Rechte, wobei jedoch hinzugefügt wird, daß diese nicht identisch seien mit den subjektiven öffentlichen Rechten des Außenrechtskreises"30. Damit wird der grundsätzliche Unterschied von Innen- und Außenrechtsbeziehungen anerkannt. Da die Konzeption des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes primär auf den Außenrechtskreis bezogen ist, was sich im Begriff des subjektiven Rechts widerspiegelt31, müssen Streitigkeiten aus dem Innenbereich der staatlichen Gewalt denjenigen im Außenrechtskreis gleichgestellt werden32, will man ihnen gerichtlichen Rechtsschutz zubilligen. Konsequenterweise sind dann die zugrundeliegenden Innenrechtssätze wie solche des Außenrechts zu behandeln: Normen des objektiven Rechts wie Kompetenzvorschriften müssen dann quasi "versubjektiviert" werden, d.h. sie müssen wie subjektive Rechte behandelt werden. Ob dann Innenrechtspositionen als "subjektive öffentliche Rechte" oder als "wehrfähig" bezeichnet werden, erscheint zweitrangig; relevant ist vor allem ihre Abgrenzung von nicht-durchsetzbaren Innenrechtspositionen.

Jedenfalls handelt es sich bei diesen klagefähigen Rechtspositionen nicht um subjektive Rechte der Art, wie sie einem Dritten Rechtsschutz gegenüber einer Verletzung seiner (Beteiligungs-)rechte einräumen. Wenn auch in beiden Fällen über den Terminus der "Verletzung in eigenen Rechten" eine Abgrenzung zur - unzulässigen - Popularklage33 geleistet werden soll, ist der unterschiedlichen Ausgangslage Rechnung zu tragen. Popularklage kann einmal bedeuten, daß irgendjemand ("quivis ex populo") ein Gerichtsverfahren einleiten will, ohne in einer von der Rechtsordnung anerkannten Weise in Beziehung zur angegriffenen Entscheidung der staatlichen Gewalt zu stehen34. Um dies auszuschließen, muß untersucht werden, ob es einen von der Gesamtheit der Bevölkerung abgrenzbaren Kreis Betroffener gibt, deren Position durch die Rechtsordnung besonders wehrfähig ausgestaltet ist. Der Schwerpunkt der Fragestellung liegt hier auf der Abgrenzung der Allgemeinheit von einem Kreis rechtlich Bevorzugter, sozusagen der "Quasi-Adressaten" einer spezifischen Rechtsnorm35. Diese muß darauf untersucht werden, ob sie es ermöglicht, einen Kreis Betroffener abzugrenzen. Andererseits sollen Fallkonstellationen ausgeschlossen werden, bei denen nicht die Abgrenzung einer Teilmenge aus der Allgemeinheit, sondern die Stärke der diesem unproblematisch zu bestimmenden Kreis von Quasi-Adressaten verliehenen Rechtsposition problematisch ist36. So liegt es bei den Beteiligungsrechten der Gremien. Wer zu beteiligen ist, ist in diesen Fällen unproblematisch: ein spezifisches Gremium. Das Problem liegt vielmehr darin, ob seine Verfahrensposition derart ausgestaltet ist, daß es berechtigt ist, über ein Verwaltungsgerichtsverfahren Rechtsschutz gegen die Verletzung von Kompetenzen, die ihm gegenüber kommunalen Stellen zustehen, zu erlangen.

In Rechtsprechung37 und Literatur38 wird auf - zumindest terminologisch - vielfältige Weise versucht, solche klagefähigen Innenrechtspositionen bzw. klagefähigen subjektiven Rechte zu definieren.

Einigkeit herrscht dabei insoweit, daß es immer dann an einer klagefähigen Innenrechtsposition fehlt, wenn die streitenden Stellen in einem Verhältnis der über-/Unter-Ordnung zueinander stehen, wenn also eine der beiden Seiten der anderen inhaltliche Weisungen erteilen kann39. Das gleiche gilt auch für Behörden, die zwar einander gleichgeordnet sind, aber derselben Aufsichtsinstanz unterstehen40, ja für alle Behörden, deren Meinungsverschiedenheiten sich auf dem Dienstweg ausräumen lassen, auch wenn sie verschiedenen Rechtssubjekten angehören41. Dies folgt aus dem grundlegenden Organisationsprinzip der Einheit der Verwaltung: die (vorgesetzte) Verwaltungsinstanz hat den Streit nachgeordneter Instanzen durch verbindliche Weisungen zu entscheiden, damit eine einheitliche, reibungslose Durchführung aller Verwaltungsaufgaben gewährleistet wird42.

Positiv lassen sich die Voraussetzungen für die Einklagbarkeit von Beteiligungsrechten der Gremien so beschreiben:

Das klagende Gremium muß Zurechnungsendsubjekt einer Innenrechtsposition sein. Daran mangelt es, wenn es hinsichtlich dieser Position weisungsunterworfen ist43 oder wenn andere Stellen seine Beschlüsse aufheben bzw. die Entscheidung an sich ziehen können. Weiterhin muß diese interne Position die gesetzliche Anerkennung von Interessengegensätzen zwischen dem Gremium und der Stelle der staatlichen Gewalt, bei der es gebildet ist und an deren Entscheidung bzw. Entscheidungsvorbereitung es zu beteiligen ist, zum Ausdruck bringen44. Zur Umschreibung einer solchen Position eignet sich der Begriff der Kontrastorgane45, sofern er nicht auf den (kommunal-oder hochschulrechtlichen) Begriff des Organs beschränkt wird. Allgemein anerkannt ist dabei, daß Organe der Gemeinden wie die Gemeindevertretung und der Gemeindevorstand, aber auch Teile von ihnen wie die Ausschüsse der Gemeindevertretung als Kontrastorgane generell klagefähige Innenrechtspositionen besitzen46.

Neben diesen Kommunalorganen sind auch diejenigen Gremien miteinzubeziehen, denen eigens die Aufgabe anvertraut wurde, spezifische Bereiche des öffentlichen Interesses in einer Weise zum Ausdruck zu bringen, der die Vorstellung des Austragens unterschiedlicher Interessen zugrundeliegt47. Denn mit der organisationsrechtlichen Zuweisung bestimmter Funktionen wird eine Förderung des pluralistisch strukturierten Willensbildungsprozesses sowie eine Ausbalancierung unterschiedlicher Positionen angestrebt48. Dann ist ihnen durch die Rechtsordnung ein Aspekt des Gesamtinteresses zur Betreuung zugewiesen, welches wie ein eigenes partikulares Interesse gegen Beeinträchtigungen verteidigt werden kann. Aus der Zusammensetzung (dazu unten 2.2.1) und der Aufgabenstellung (dazu unten 2.2.2) muß erkennbar sein, daß es sich nicht lediglich um bloße Ressortinteressen handelt.

2.2.1 Zusammensetzung der Gremien

Verfolgt die Zusammensetzung eines Gremiums den Zweck, externen Sachverstand und die hinter diesem stehenden Interessen einzubinden, wird gerade das Spannungsverhältnis zwischen verwaltungsinternen und -externen Standpunkten fruchtbar gemacht zur Gewinnung des öffentlichen Wohls.

Das trifft auf alle diejenigen Gremien zu, die zu einem nicht unbeträchtlichen Teil aus Privaten gebildet sind49; selbst den Gremien mit einer Minderheit von Privaten50 ist die Position der Wahrung spezifischer sachlicher Interessen zur Aufgabe gemacht, zu deren Bestimmung gerade die Privaten miteinbezogen wurden. Dies gilt allerdings nur dann, wenn der Anteil der Privaten nicht gänzlich oder weitgehend ins Belieben der Kommune gestellt wurde. Denn wenn es danach der Kommune möglich ist, deren Zahl auf ein Minimum oder auf Null zu reduzieren, kann kein gesetzgeberischer Wille erkannt werden, die Austragung von Interessengegensätzen institutionell abzusichern.

Keine Kontrastorgane sind wegen einer weitgehend ins Belieben der Gemeinde gestellten Zusammensetzung etwa die hessischen Kommissionen, § 72 HGO, die Polizeibeiräte in Nordrhein-Westfalen, § 15 NWPOG, sowie die Schulpflegschaften in Schleswig-Holstein, § 56 Abs. 1 SHSchG.

Ebensowenig können diejenigen Gremien als Kontrastorgane bezeichnet werden, bei denen Private nur beratende Mitgliedschaftsrechte besitzen51.

2.2.2 Beteiligungsrechte der Gremien

Hinzukommen muß allerdings noch, daß die den Gremien eingeräumten Aufgaben und Befugnisse die gesetzliche Anerkennung des Interessenwiderspruchs zu der Stelle, bei der sie angesiedelt sind, zum Ausdruck bringen muß. Den Gremien sind recht unterschiedliche Beteiligungsrechte eingeräumt. Sie reichen vom Informationsrecht52 und die praktisch allen Gremien eingeräumte Beratungsfunktion53 über Anhörungsrechte54 bis hin zur Widerspruchsmöglichkeit55. Gelegentlich muß zwischen der Behörde und dem Gremium Einvernehmen hergestellt werden56. In einigen Fällen haben Gremien ein Antragsrecht an die Gemeindevertretung57. Besondere Bedeutung besitzen Entscheidungsrechte. In diesem Fall hat das Gremium die Kompetenz, Entscheidungen mit Rechtswirkungen für die Kommune zu treffen58.

Das Informationsrecht ist den Gremien immer zur Durchsetzung seiner weiteren Rechte eingeräumt; aus ihm kann nicht auf die Betonung der Kontraststellung geschlossen werden. Denn damit kann auch ein gegenseitiger Informationsaustausch angeregt werden, wonach das Ziel der Beteiligung allein in der Unterstützung der Kommune, der Verbesserung ihrer Entscheidung, liegt. Einklagbar sind Informationsrechte nur von den Gremien, die wegen der Einräumung weiterer Rechte bereits die Stellung eines Kontrastorgans besitzen59. Denn weil diese Gremien ihre Beteiligungsrechte ohne die erforderliche Information nicht wahrnehmen können, müssen sie auch die Information einklagen können, wenn und soweit die weiteren Beteiligungsrechte klagebewehrt sind.

Schließlich kann auch ein Beratungsrecht einem Gremium nicht die Stellung eines Kontrastorgans verleihen. Das folgt aus seinem unverbindlichen Charakter wie auch dem fehlenden Bezug zu einer spezifischen Sachentscheidung. Darin liegt keine organisatorische Verselbständigung von Teilen des Allgemeinwohls, welches wie ein eigenes partikulares Interesse gegen Beeinträchtigungen verteidigt werden kann60.

Anders liegt es hingegen beim Anhörungsrecht. Ein rechtlich bindender Einfluß auf das Ergebnis der Sachentscheidung wird durch das Anhörungsrecht zwar nicht eingeräumt, doch ist die Anhörung einer spezifischen Sachentscheidung zwingend vorgelagert. Aus dem zwingenden Charakter der Anhörung in Bezug auf diese Sachentscheidung kann auf eine Förderung des pluralistisch strukturierten Willensbildungsprozesses sowie der Ausbalancierung unterschiedlicher Positionen zwischen dem Gremium und der Stelle, der es zugeordnet ist, geschlossen werden. Das gleiche gilt für das Einvernehmen, den Widerspruch sowie die Entscheidungsrechte, weil den Gremien mit diesen ein (unterschiedlich starker) Einfluß auf die Sachentscheidung und damit eine gegenüber dem Anhörungsrecht noch verstärkte Position eingeräumt wird. Das Recht, die Befassung der Gemeindevertretung mit einer Sache einleiten zu können (Antragsrecht), verleiht Einfluß auf den Gang des Willensbildungsprozesses der Gemeindevertretung; auch darin liegt eine klagefähige Innenrechtsposition.

Für die Ausschüsse, welche als Teile des Kontrastorgans Gemeindevertretung generell über klagefähige Innenrechtspositionen verfügen, muß ebenfalls geprüft werden, ob ihnen durch Gesetz mehr als bloß unverbindliche Beteiligungsrechte eingeräumt sind. Ist dies nicht der Fall, können sie nicht gegen ein anderes Gemeindeorgan klagen, um das Beteiligungsrecht durchzusetzen.

Es kann schließlich dann nicht von einem Kontrastorgan gesprochen werden, wenn seine Entscheidung von einer übergeordneten Stelle aufgehoben und durch eine andere ersetzt werden kann, wie dies etwa für den Lastenausgleichsausschuß gilt: der weisungsunterworfene Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds kann Beschwerde gegen Ausschußentscheidungen einlegen mit der Folge, daß die Entscheidungsbefugnis auf den Beschwerdeausschuß übergeht, § 336 Abs. 1 LAG.

Sieht eine Rechtsvorschrift indes ein Beanstandungsrecht nur gegenüber rechtswidrigen Beschlüssen vor, beseitigt dies nicht die Stellung als Kontrastorgan61. Im Gegenteil kann eher von einer Betonung des eigenständigen Charakters des Gremiums gesprochen werden: seine Entscheidungen sind gegenüber Eingriffen der Aufsicht frei und geschützt, sofern sie nicht geltendes Recht verletzen. Damit ist ein Verhältnis ähnlich der Kommunalaufsicht gegenüber der Gemeinde oder der Beanstandung von Beschlüssen der Gemeindevertretung durch den Gemeindevorstand installiert; ergangene Beanstandungen können dann sehr wohl Gegenstand von Verwaltungsgerichtsprozessen sein62.

2.3 Verfahrensfragen

Den Gremien, die die Stellung eines Kontrastorgans innehaben, wird die Fähigkeit, am Verfahren beteiligt zu sein, über eine analoge Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO zugesprochen63, es sei denn, sie sind als Behörden zu qualifizieren, die unter § 61 Nr. 3 VwGO fallen64.

Als Klagearten werden die Feststellungs-65 und Leistungsklage herangezogen66. Sofern die Innenrechtspositionen in Streit stehen, kommt eine Anfechtungsklage nicht in Betracht, da insoweit mangels Außenwirkung keine Verwaltungsakte vorliegen67. Hat indes die durch eine Rechtsnorm vorgeschriebene Beteiligung eines Gremiums am Erlaß eines Verwaltungsaktes durch eine Behörde nicht ordnungsgemäß stattgefunden, kann der rechtswidrig zustandegekommene Verwaltungsakt durch Anfechtungsklage angegriffen werden68.

3. Normenkontrolle durch Gremien

Daneben kann noch die Normenkontrolle zur Anwendung gelangen, wenn im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften, insbesondere Satzungen nach BauGB oder Schutzverordnungen nach Naturschutz- oder Denkmalpflegerecht, wegen der fehlenden Beteiligung angegriffen werden sollen. Sind Gremien als Behörden zu qualifizieren, die mit der Ausführung der Norm befaßt sind69 oder auf die diese bei ihrer amtlichen Tätigkeit Anwendung findet70, sind sie nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO antragsbefugt.

Es muß sich also um Gremien handeln, die an der entsprechenden Normsetzung zu beteiligen sind und auf die diese Normen Anwendung finden. Die meisten Gremien sind nicht an der Normsetzung beteiligt. An der Aufstellung von Verordnungen und Satzungen wirken die Gremien im hessischen und bayerischen Naturschutzrecht mit; sie sind an Entscheidungen über Ausnahmen und Befreiungen von diesen beteiligt71. Das dem Jugendhilfeausschuß eingeräumte Anhörungsrecht kann sich auch auf den Erlaß von Satzungen durch die Gemeindevertretung beziehen, die dann auf ihn anwendbar sind (etwa die Jugendamtssatzung) oder von ihm ausgeführt werden müssen (etwa Satzungen, die die Verteilung von Geldern durch den Jugendhilfeausschuß regeln).

Diese Gremien können dann gegen entsprechende Rechtsvorschriften im Wege der Normenkontrolle vorgehen, wenn sie Behörden i.S. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sind. Nun bestimmt sich dieser Behördenbegriff nach der funktionalen, weit gefaßten Definition in § 1 Abs. 4 VwVfG als Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt72, weil die änderung des § 47 VwGO zeitlich parallel zum VwVfG beraten wurde73. Darunter können auch Gremien fallen74, auf die Bezeichnung einer Stelle als Behörde kommt es nicht an75. Allerdings wird von der Mehrzahl in Literatur76 und Rechtsprechung77 die Voraussetzung der Außenwirkung aufgestellt. Als Behörde könne nur eine nach außen selbständig handelnde Einheit gelten, die befugt sei, in den Rechtskreis von Privaten einzugreifen. Stellen, die nur die Entscheidung anderer Behörden vorzubereiten hätten oder deren Entscheidung nicht im eigenen, sondern im Namen der Behörde, der sie eingegliedert sind, ergehen78, seien als unselbständige Behördenteile zu bewerten79.

Die hierfür gegebene Begründung, das VwVfG regele nur die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden nach außen80, überzeugt indes nicht. Denn es enthält Vorschriften, die die interne Beteiligung von Behörden am Verfahren einer anderen Behörde regeln (§§ 44 Abs. 3 Nr. 4, 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG)81. Darüberhinaus ist die Anwendung von Vorschriften des VwVfG auch auf Einrichtungen ohne Außenzuständigkeiten (z.B. für Verträge zwischen Forschungsinstituten) sinnvoll82.

Der Behördenbegriff ist daher unabhängig davon zu bestimmen, ob die Stelle nach außen tätig wird oder nicht83.

Zu fragen ist vielmehr danach, ob das Gremium in die Behörde eingegliedert oder einer Behörde nur neben- bzw. zugeordnet ist84. Als wichtiges Indiz ist bei der Abgrenzung auf die personelle Zusammensetzung und Aufgabenstellung abzustellen. Daher können Gremien, die ganz oder zum Teil aus Interessenvertretern gebildet sind, nicht als Bestandteil der Behörde gelten, der gegenüber sie bestimmte Interessen vertreten sollen85. Diese besitzen das für eine Behörde erforderliche Maß an Selbständigkeit, weil sie befugt sind, im eigenen Namen anderen Behörden gegenüber aufzutreten86. So liegt es bei den Beiräten nach Naturschutzrecht in Bayern und Hessen wie auch beim Jugendhilfeausschuß87. Alle drei Gremien sind durch die Art ihrer Beteiligungsrechte wie auch ihre Zusammensetzung mit Vertretern von Vereinigungen durch den Gesetzgeber in die Rolle von Kontrastorganen eingewiesen worden, denen die Vertretung spezifischer Interessen gegenüber der Behörde zugewiesen wurde. Wenn ihnen aus dieser Stellung eine wehrfähige Innenrechtsposition erwächst, die sie zur Erhebung einer Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage ermächtigt, an deren Zulässigkeitsanforderungen strengere Maßstäbe anzulegen sind, muß diese auch genügen für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Dies steht auch in Einklang mit dem Sinn der Antragsbefugnis für Behörden: sie sollen in die Lage versetzt werden, ihre verfassungsrechtliche Verpflichtung zu gesetzmäßigem Handeln einzuhalten. Halten sie Normen für rechtswidrig, sollen sie nicht gezwungen sein, durch deren Anwendung selbst rechtswidrig zu handeln88.

4. Ergebnis

Damit können etwa eingeklagt werden

 

    1. So Gremien im Naturschutzrecht, etwa § 34 HENatG.

       

    2. Z.B. Ausländer- oder Seniorenbeiräte.

       

    3. §§ 40 Abs. 1 S. 4, 41 Abs. 1 S. 3 BWGO, § 51 Abs. 7 NSGO, § 42 Abs. 3 NWGO, § 44 Abs. 1 S. 2 RPGO, § 46 Abs. 2 SHGO.

       

    4. So Kisker, Insichprozeß und Einheit der Verwaltung, 1968, S. 11, 38; Krebs VerwArch 68 (1977), 189, 192; Bethge DVBl 1980, 309, 314; Schaaf DVP 1991, 302; wohl auch Kopp, VwGO, 9. Aufl. 1992, vor § 40 VwGO Rn 6, § 63 VwGO Rn 7 ff.

       

    5. So Löwer VerwArch 68 (1977), 327, 333; Lorenz AöR 93 (1968), 308, 309; Redeker/von Oertzen, VwGO, 10. Aufl. 91, § 63 VwGO Rn 8.

       

    6. So Löwer VerwArch 68 (1977), 327, 334 f.

       

    7. So Löwer VerwArch 68 (1977), 327, 335.

       

    8. ähnlich Kisker JuS 1975, 704, 705 Fn 1.

       

    9. Vgl. Becker-Birck, Der Insichprozeß in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1966, Dissertation, S. 11 ff; siehe auch Bethge DVBl 1980, 309, 314.

       

    10. Für deren Zulässigkeit; Eyermann/Fröhler, VwGO, 9. Aufl. 1988, § 61 VwGO Rn 9 b; Kisker S. 47 ff; OVG RP AS 11, 245, 248; BayVGHE 16, 21, 23; 19, 112; dagegen Löwer VerwArch 68 (1977), 327, 345 ff.

       

    11. Vgl. etwa OVG Münster OVGE 27, 258, 259; BWVGH VBlBW 1990, 457.

       

    12. Vgl. etwa Eyermann/Fröhler § 61 VwGO Rn 9 (o. Fußn. 11); Kisker (o. Fußn. 5) S. 24 ff; Becker-Birck (o. Fußn. 10) S. 50.

       

    13. BVerwGE 31, 263, 267; 45, 207, 209; vgl. Dagtoglou, Kollegialorgane und Kollegialakte der Verwaltung, 1960, S. 80.

       

    14. Vgl. Becker-Birck (o. Fußn. 10) S. 51; BVerwGE 45, 207, 209; BSGE 6, 180, 184; OVG RP AS 11, 247 f; a.A. Dagtoglou, Kollegialorgane, (o. Fußn. 14) S. 80.

       

    15. BVerwG NJW 1992, 927.

       

    16. Vgl. etwa BVerwGE 2, 147, 149.

       

    17. H.M., vgl. BVerfGE 8, 122, 130; Eyermann/Fröhler (o. Fußn. 11) § 40 VwGO Rn 31; Redeker/von Oertzen (o. Fußn. 6) § 43 VwGO Rn 11; OVG Münster OVGE 27, 258; DVBl 93, 212; Bleutge, Der Kommunalverfassungsstreit, 1970, S. 34 ff mwN; Bethge DVBl 1980, 309, 313; BWVGH VBlBW 1990, 457; DVBl 93, 212; Gern, Kommunalrecht einschließlich Kommunalabgabenrecht, 5. Auflage 1992, Rn 382.

       

    18. So Lorenz AöR 93 (1968), 308, 331; Schoch JuS 1987, 783, 785; Fehrmann DöV 1983, 311, 314; im Ergebnis auch Bleutge (o. Fußn. 18) S. 114; offengelassen Krebs VerwArch 68 (1977), 189, 192.

       

    19. So Erichsen, Der Innenrechtsstreit in: FS Menger, 1985, S. 220; Papier DöV 1980, 292, 293; Tsatsos, Der verwaltungsrechtliche Organstreit, 1969, S. 40 ff.

       

    20. A.A. wohl Bleutge (o. Fußn. 18) S. 62.

       

    21. So Erichsen (o. Fußn. 20) S. 220; von einem objektiven Beanstandungsverfahren sprechen etwa Kopp (o. Fußn. 5) § 47 VwGO Rn 3; Mößle BayVBl 1976, 609, 613.

       

    22. So Becker-Birck (o. Fußn. 10) S. 48 f; OVG RP DöV 1980, 351, 352; BVerwGE 45, 207, 210.

       

    23. So Erichsen (o. Fußn. 20) S. 225 f.

       

    24. So HessVGH NVwZ 1992, 904.

       

    25. So auch Schoch JuS 1987, 783, 790; Fehrmann DöV 1983, 311, 314; vgl. Becker-Birck (o. Fußn. 10) S. 105; Bethge DVBl 1980, 309, 312; Bleutge (o. Fußn. 18) S. 197.

       

    26. So von Mutius Jura 1988, 469, 473.

       

    27. Vgl. Bethge DVBl 1980, 309, 312 ff.

       

    28. So Erichsen (o. Fußn. 20) S. 225 ff; vgl. auch Kopp (o. Fußn. 5) § 42 VwGO Rn 44.

       

    29. So Erichsen (o. Fußn. 20) S. 227; Fuss WissR 1975, 97, 116; vgl. auch Hoppe, Organstreitigkeiten vor den Verwaltungs- und Sozialgerichten, 1970, S. 135; OVG Münster OVGE 27, 258, 263.

       

    30. Schoch JuS 1987, 783, 786; vgl. auch Becker-Birck (o. Fußn. 10) S. 51; Krebs VerwArch 68 (1977), 189, 194.

       

    31. Vgl. Schmidt-Aßmann in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand 29. Lfg (1991), Art. 19 IV Rn 147.

       

    32. So auch Krebs VerwArch 68 (1977), 189, 194; Schaaf DVP 1991, 302; vgl. Gern (o. Fußn. 18) Rn 382.

       

    33. Vgl. Schoch JuS 1987, 783, 790; Bleutge (o. Fußn. 18) S. 194 f; A.A. Papier DöV 1980, 292, 295.

       

    34. Vgl. Papier DöV 1980, 292, 295.

       

    35. Vgl. auch Schmidt-Aßmann (o. Fußn. 32) Art. 19 IV Rn 147, der vom spezifisch personalen Element des subjektiven Rechts spricht.

       

    36. So auch Papier DöV 1980, 292, 295.

       

    37. BVerwGE 19, 269, 272; 31, 263; 45, 207, 214; NJW 1992, 927; OVG RP NVwZ 1987, 239; VGH BW VBlBW 1990, 192, 194; KreisG Gera-Stadt LKV 1991, 384; OVG Saarland DöV 1989, 155; DöV 1975, 644 ff; OVG Münster NWVBl 1992, 17, 18; OVGE 27, 258, 260; BayVGHE 27, 115, 117 f.

       

    38. Becker-Birck (o. Fußn. 10) S. 186; Löwer VerwArch 68 (1977), 327, 342, 349; Bleutge (o. Fußn. 18) S. 90 f; Tsatsos (o. Fußn. 20) S. 18 ff, 43; Bethge DVBl 1980, 309, 312 f; Schaaf DVP 1991, 302; Fuss WissR 1975, 97, 116, unter Berufung auf Hoppe, Organstreitigkeiten, S. 238; Kisker (o. Fußn. 5) S. 38; von Mutius Jura 1988, 469, 473; Preusche NVwZ 1987, 854, 857; Fehrmann DöV 1983, 311, 317; Schoch JuS 1987, 783, 786.

       

    39. So Eyermann/Fröhler (o. Fußn. 11) § 61 VwGO Rn 9 b; Kisker (o. Fußn. 5) S. 41; Becker-Birck (o. Fußn. 10) S. 77; OVG Münster OVGE 6, 224, 227.

       

    40. So Becker-Birck (o. Fußn. 10) S. 76; VGH BW VBlBW 1990, 192, 194.

       

    41. So OVG Münster OVGE 6, 224, 227 f; Kopp (o. Fußn. 5) § 63 VwGO Rn 10; OVG RP AS 11, 245, 246; OVG Saarland DöV 1975, 644; Redeker/von Oertzen (o. Fußn. 6) § 63 VwGO Rn 8; Bleutge (o. Fußn. 18) S. 89; HessVGH NVwZ 1992, 904.

       

    42. So OVG Münster OVGE 6, 224, 227; Bethge DVBl 1980, 309, 313 f.

       

    43. Vgl. Redeker/von Oertzen (o. Fußn. 6) § 63 VwGO Rn 8; VGH BW VBlBW 1990, 192, 194; BVerwG NJW 1992, 927; KreisG Gera-Stadt LKV 1991, 384; Erichsen (o. Fußn. 20) S. 228 f; Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht in Nordrhein-Westfalen, 1989, Rn 132 sowie Nachweise in Fußn. 40.

       

    44. So Bethge DVBl 1980, 309, 312 f; Schaaf DVP 1991, 302; vgl. auch OVG Saarland DöV 1990, 155; Kisker JuS 1975, 704, 708; ähnlich von Mutius Jura 1988, 469, 473; Preusche NVwZ 1987, 854, 857; Fehrmann DöV 1983, 311, 317.

       

    45. Kisker (o. Fußn. 5) S. 38.

       

    46. So Löwer VerwArch 68 (1977), 327, 333; Lorenz AöR 93 (1968), 308, 309; Redeker/von Oertzen (o. Fußn. 6) § 63 VwGO Rn 8; Kisker (o. Fußn. 5) S. 11, 38; Krebs VerwArch 68 (1977), 189, 192; Bethge DVBl 1980, 309, 314; Schaaf DVP 1991, 302; OVG Münster OVGE 27, 258, 260.

       

    47. So Redeker/von Oertzen (o. Fußn. 6) § 43 VwGO Rn 14; Fuss WissR 1975, 97, 116, unter Berufung auf Hoppe (o. Fußn. 30) S. 238; ähnlich Fehrmann DöV 1983, 311, 315; vgl. OVG Münster NWVBl 1992, 17, 18.

       

    48. So von Mutius Jura 1988, 469, 473.

       

    49. Etwa die Ausländerbeiräte nach § 86 Abs. 1 HGO und § 50 Abs. 2 SaKSVG, die Beiräte im Naturschutzrecht sowie im Jagdrecht.

       

    50. Etwa der Biotopschutzkommission in Baden-Württemberg nach § 24 b BWNatSchG.

       

    51. Dies gilt z.B. für die Privaten im Sozialhilfeausschuß nach Art 2 Abs. 2 b BayAG-BSHG und im Denkmalausschuß, § 22 Abs. 2 S. 3 NWDSchG.

       

    52. Beispielhaft § 34 Abs. 2 S. 3 HENatG, wonach die Naturschutzbeiräte über alle wesentlichen Vorgänge rechtzeitig zu unterrichten sind.

       

    53. Biotopschutzkommission und Beirat nach § 49 BWNatSchG.

       

    54. Als Anhörung wird die Rechtspflicht der Gemeinde zur Einholung einer Stellungnahme in einer spezifischen Angelegenheit verstanden, wie sie etwa den Naturschutz- und Jagdbeiräten eingeräumt ist, vgl. § 1 Abs. 2 SaVO-NSB, § 2 Abs. 2 SHVO-NSB. § 11 Abs. 2 S. 1 NWLG; § 33 Abs. 2 S. 2 RPLPflG, § 34 Abs. 2 S. 2 HNatSchG; § 32 Abs. 4 DVO-HAGBJG, Art. 47 Abs. 3 NSJG, § 51 Abs. 5 S. 2 NWJG, § 31 Abs. 2 S. 3 BayAVO-JG.

       

    55. Durch die Einlegung des Widerspruchs geht die Entscheidungskompetenz auf die nächsthöhere Behörde, vgl. etwa § 34 Abs. 3 S. 2 HNatSchG, § 9 Abs. 5 BayVO-NSB oder die Gemeindevertretung über, § 69 Abs. 1 S. 2 NWLG.

       

    56. § 21 Abs. 2 S. 1 BJG.

       

    57. Etwa der Jugendhilfeausschuß nach § 71 Abs. 3 S. 2 KJHG sowie der Ausländerbeirat nach § 50 Abs. 4 S. 2 SaKSVG.

       

    58. So vor allem der Jugendhilfeausschuß nach § 71 Abs. 3 S. 1 KJHG und der Lastenausgleichsausschuß nach § 309 LAG.

       

    59. Wie dies für Beiräte im Naturschutzrecht, z.B. in Hessen und Rheinland-Pfalz nach § 34 HENatG, § 33 RPLPflG, gilt.

       

    60. Weder die Biotopschutzkommission noch der Beirat nach §§ 49, 24 b BWNatSchG können daher als Kontrastorgane angesehen werden: ihnen sind lediglich Beratungsaufgaben zuerkannt.

       

    61. Vgl. Kisker (o. Fußn. 5) S. 44; Bleutge (o. Fußn. 18) S. 124 ff.

       

    62. Vgl. zur Klage gegen die Kommunalaufsicht Fehrmann DöV 1983, 311, 317; zur Klage gegen eine innergemeindliche Beanstandung Bleutge (o. Fußn. 18) S. 185 ff, 203.

       

    63. So Bleutge (o. Fußn. 18) S. 138 ff; Zuleeg, Rechtsgutachten über die Stellung der Jugendwohlfahrtsausschüsse im Kommunalverfassungsgefüge, Gutachten, Hrsg. Bayerischer Jugendring, wohl 1981, S. 40; Preis ZfJ 1988, 300, 312 f; Gern (o. Fußn. 18) Rn 388; a.A. Schink (o. Fußn. 44) Rn 132: § 61 Nr. 1 VwGO analog.

       

    64. Von dieser Ermächtigungsnorm haben nur Nordrhein-Westfalen und das Saarland, beschränkt auf Landesbehörden auch Schleswig-Holstein und Niedersachsen, Gebrauch gemacht, vgl. Redeker/von Oertzen (o. Fußn. 6) § 61 VwGO Rn 6.

       

    65. So Redeker/von Oertzen (o. Fußn. 6) § 43 VwGO Rn 12; vgl. Klage des Jugendwohlfahrtsausschusses auf Feststellung einer die Beteiligung regelnden Vorschrift der Hauptsatzung, VG Minden, 13.4.88, Az.: 10 K 918/87, insoweit nicht abgedruckt in ZfJ 1989, 145; ebenso Berufungsurteil OVG Münster NWVBl 1992, 17.

       

    66. Für beide Schink (o. Fußn. 44) Rn 132; Fehrmann DöV 1983, 311, 314; Papier DöV 1980, 292, 298; Preusche NVwZ 1987, 854, 855 ff; Zuleeg (o. Fußn. 64) S. 39; differenziert Bleutge (o. Fußn. 18) S. 184.

       

    67. Vgl. Papier DöV 1980, 292, 294 f; Preusche NVwZ 1987, 854, 856; Gern (o. Fußn. 18) Rn 385; a.A. Bleutge (o. Fußn. 18) S. 166 ff.

       

    68. Vgl. zum Anfechtungsrecht OVG Münster OVGE 6, 224, 225; BSGE 6, 180, 184; Becker-Birck (o. Fußn. 10) S. 119; ablehnend Papier DöV 1980, 292, 294, der sich allerdings auf S. 298 f für eine Gestaltungsklage ausspricht.

       

    69. Vgl. Eyermann/Fröhler (o. Fußn. 11) § 47 VwGO Rn 26; Hoffmann, Die Antragsbefugnis im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO 1974, Dissertation, S. 111; Bickel NJW 1985, 2441, 2445 32.

       

    70. Vgl. Redeker/von Oertzen (o. Fußn. 6) § 47 VwGO Rn 25; vgl. Quaas/Müller, Normenkontrolle und Bebauungsplan, 1986, Rn 183; Kopp (o. Fußn. 5) § 47 VwGO Rn 32.

       

    71. Zwar gilt dies auch für den Beirat nach NWLG, doch hat Nordrhein-Westfalen den Behörden die Möglichkeit der Erhebung der Normenkontrolle nicht eröffnet, vgl. Redeker/von Oertzen (o. Fußn. 6) § 47 VwGO Rn 2.

       

    72. So Quaas/Müller (o. Fußn. 71) Rn 177; Kopp, VwVfG, 5. Aulf. 1991, § 1 VwVfG Rn 20; Eyermann/Fröhler (o. Fußn. 11) § 42 VwGO Rn 111; Redeker/von Oertzen (o. Fußn. 6) § 47 VwGO Rn 25; kritisch Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 3. Aufl. 1990, § 1 VwVfG Rn 126; Papier DöV 1980, 292, 295; Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 1992, § 11 II 2; BezG Dresden NVwZ 1991, 980, 981; die Begründung des Entwurfs (1973) des VwVfG, BT Drs 7/910 zu § 1 VwVfG spricht davon, daß der zur VwGO entwickelte Begriff der Behörde übernommen wurde.

       

    73. So Quaas/Müller (o. Fußn. 71) Rn 177.

       

    74. Vgl. Kopp (o. Fußn. 73) § 1 VwVfG Rn 22; Stelkens (o. Fußn. 73) § 1 VwVfG Rn 133; Haas VerwArch 49 (1958), 14, 18; Möllgaard in: Knaack, VwVfG, 3. Aufl. 1989, § 1 VwVfG Rn 8; kritisch Obermayer, VwVfG, 2. Aufl. 1990, § 1 VwVfG Rn 75; Becker-Birck (o. Fußn. 11) S. 32.

       

    75. So Stelkens (o. Fußn. 73) § 1 VwVfG Rn 131.

       

    76. Etwa Möllgaard (o. Fußn. 75); Becker-Birck (o. Fußn. 10) S. 32; Erichsen (o. Fußn. 73) § 11 II 2; Obermayer (o. Fußn. 75) § 1 VwVfG Rn 74.

       

    77. BVerwGE 70, 4, 13; OVG Münster OVGE 22, 267, 269.

       

    78. Die in diesem Zusammenhang diskutierte Kollision mit dem Weisungsrecht, vgl. Hoffmann (o. Fußn. 70) S. 113 ff; Eyermann/Fröhler (o. Fußn. 11) § 47 VwGO Rn 27; Redeker/von Oertzen (o. Fußn. 6) § 47 VwGO Rn 25 spielt hier keine Rolle, weil die o.a. Gremien nicht weisungsunterworfen sind.

       

    79. Vgl. OVG Münster OVGE 22, 267, 269; ähnlich Hoffmann (o. Fußn. 70) S. 101 f; Obermayer (o. Fußn. 75) § 1 VwVfG Rn 74 f.

       

    80. So Möllgaard (o. Fußn. 75) § 1 VwVfG Rn 8.

       

    81. So Stelkens (o. Fußn. 73) § 1 VwVfG Rn 129.

       

    82. So Kopp (o. Fußn. 73) § 1 VwVfG Rn 22.

       

    83. So Borgs, VwVfG, 2. Aufl. 1982, § 1 VwVfG Rn 30; Stelkens (o. Fußn. 73) § 1 VwVfG Rn 129; Kopp (o. Fußn. 73) § 1 VwVfG Rn 22; vgl. auch BVerfGE 10, 20, 48, das nur auf eine gewisse Selbständigkeit abstellt, und BVerwGE 7, 66, 71, das die Rechtssubjektivität betont.

       

    84. So Borgs (o. Fußn. 84) § 88 VwVfG Rn 10; Becker-Birck (o. Fußn. 10) S. 33; Bachof AöR 83 (1958), 208, 245.

       

    85. So Borgs (o. Fußn. 84) § 88 VwVfG Rn 10; vgl. auch Bachof AöR 83 (1958), 208, 246.

       

    86. Vgl. Kopp (o. Fußn. 73) § 1 VwVfG Rn 27.

       

    87. Für den Jugendwohlfahrtsausschuß vgl. OVG Münster NWVBl 1992, 17, 18; für Naturschutzbeiräte Schomerus, Defizite im Naturschutzrecht, Dissertation, 1987, S. 241.

       

    88. Vgl. (o. Fußn. 71) Quaas/Müller Rn 183.

       

    89. So für den Jugendwohlfahrtsausschuß, den Vorläufer des Jugendhilfeausschusses, Zuleeg (o. Fußn. 64) S. 40; VG Minden ZfJ 1989, 145 f; OVG Münster NWVBl 1992, 17, 18; Preis ZfJ 1988, 300, 312 f.

       

    90. Im Saarland, Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen, Hessen, Rheinland-Pfalz.

       

    91. In Hessen, Bayern, Nordrhein-Westfalen.

       

    92. So für den Beirat in Nordrhein-Westfalen Schink (o. Fußn. 44) Rn 132; OVG Münster NuR 1988, 197; für Hessen HessVGH NVwZ 1992, 904.