Rechtsanwalt Dr. Alexander Herbert, Offenbach:
Beratung in der Gemeinde (Unveröffentlichte Langfassung)

Vorbemerkung

Vielfach ist zu beobachten, daß in den Kommunen Formen der Beratung, vor allem durch Bildung von Gremien, installiert werden, die in den Gemeindeordnungen nicht vorgesehen sind. Damit wird ein Meinungsaustausch zwischen Vertretern der Kommune (Gemeindevertretern oder Verwaltungsangehörigen) und Privaten institutionalisiert. Bei den Privaten handelt es sich meistens um Vertreter der betroffenen Bevölkerungskreise, also der Vereine, Verbände, etc. (im folgenden kurz: Vereinigungen1). Welche rechtlichen Grenzen dabei zu beachten sind, wird im folgenden dargestellt.

Die Einführung von Beteiligungsregelungen im kommunalen Bereich stellt sich als eine Frage der Organisation der Willensbildung in der Gemeinde mit zwei Zielrichtungen dar: der Beteiligung im Bereich der Gemeindeverwaltung sowie der Gemeindevertretung. Damit wird die Frage nach dem Umfang der Berechtigung der Kommunen zur Regelung ihrer Organisation, also der Reichweite der kommunalen Organisationshoheit, aufgeworfen.

Weitgehend akzeptiert ist dabei die Feststellung, daß die durch Art. 28 Abs. 2 GG und die entsprechenden Vorschriften der Landesverfassungen2 geschützte Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden ihre Befugnis zur Selbstorganisation (sog. Organisationshoheit) mit umfaßt3.

Zur Bestimmung der Bedeutung dieser Aussage ist auf die Vorschrift des Art. 28 Abs. 2 GG näher einzugehen.

Inhaltsverzeichnis

1. Kommunale Aufgaben und Organisationshoheit
2. Organisationshoheit als Eigengestaltungsbefugnis
3. "im Rahmen der Gesetze"
3.1 Unzulässigkeit der Einrichtung von Beteiligungsformen mit Entscheidungskompetenzen
3.2 Zulässigkeit der Beratung
3.2.1 Beratung der Gemeindevertretung
3.2.1.1 Anhörung (Hearing)
3.2.1.2 Antragsrecht
3.2.2 Beratung der Exekutivspitze
3.3 Zulässigkeit beratender Gremien
3.3.1 Beratung der Gemeindevertretung
3.3.2 Beratung des Gemeindevorstandes
3.3.3 Beratung von Gemeindevertretung und Gemeindevorstand
4. Ergebnis
Fußnoten

1. Kommunale Aufgaben und Organisationshoheit

Der sachliche Anwendungsbereich der Organisationshoheit kann nicht weiter reichen als derjenige der Selbstverwaltungsgarantie, aus welcher sie abgeleitet ist: der Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG erstreckt sich auf alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Die Organisationshoheit erfaßt über die Selbstverwaltungsangelegenheiten (freiwillige wie pflichtige) hinaus auch die Organisation der Erledigung staatlicher Auftragsangelegenheiten4, sofern keine Weisungen erteilt wurden5. Denn die Organisationshoheit kann nicht auf eine bloße Hilfsfunktion der Sachaufgabenerledigung reduziert werden, sondern besitzt einen von den Selbstverwaltungsaufgaben losgelösten Stellenwert, weil auch die Zuweisung von Auftragsangelegenheiten einen beträchtlichen Eingriff in die Organisation und den Entscheidungsablauf der Kommunalverwaltung darstellt6.

2. Organisationshoheit als Eigengestaltungsbefugnis

Aus den Worten "in eigener Verantwortung" in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, der sog. Eigenverantwortlichkeit, ergibt sich die gemeindliche Eigengestaltungsfreiheit in organisatorischer Hinsicht7, weil eine eigenverantwortliche Aufgabenerledigung im Sinne der Selbstverwaltung ohne Organisationshoheit nicht möglich ist8. Die Betätigung der Organisationskompetenzen ermöglicht erst die Erfüllung anderer Verwaltungsaufgaben9, indem sie die verwaltungsmäßigen Voraussetzungen für die ordnungsgemäße Wahrnehmung der den Gemeinden obliegenden Aufgaben schafft10.

Der Sinn der Eigenverantwortlichkeit besteht also in der Freiheit, die örtlichen Aufgaben so zu erfüllen, wie es die Gemeinde für richtig hält und den Weg einzuschlagen, der ihr am besten und zweckmäßigsten erscheint11. Insofern hat ihr Art. 28 Abs. 2 GG volle politische Gestaltungsfreiheit eingeräumt. Das bedeutet nichts anderes, als daß sich die Gemeindebürger nach selbst gestellten Leitbildern frei entfalten sollen12.

Unter Organisationshoheit muß ganz allgemein die Verwirklichung des Gemeinde-Willens mit gemeindeeigenen Mitteln verstanden werden13. Hierzu zählt die eigenverantwortliche Gestaltung der inneren Organisation der Gemeinde14. Diese innere Verwaltungsorganisation umfaßt die Kompetenz zur Bildung, Errichtung, Einrichtung, änderung oder Aufhebung von Gliedern und Organen, die Bestimmung ihrer Zuständigkeiten, Zusammenhänge und inneren Ordnung15, mit anderen Worten die Befugnis, die Aufbau- und Ablauforganisation der Kommunalverwaltung generell zu gestalten und konkrete Organisationsmaßnahmen zu treffen16. Aber auch alle diejenigen Maßnahmen, die nicht nur der zweckmäßigen Ordnung der Verwaltung, sondern auch dem sicheren und effizienten Ablauf ihrer Tätigkeit dienen, fallen unter die Organisationshoheit17.

Zur kommunalen Organisationshoheit werden beispielsweise gezählt:

die Einrichtung von Dienststellen18, Abteilungen19 und Außenstellen20,

die Bildung von Organen21 und die Zuweisung von Kompetenzen an Organe22,

die Errichtung von Ausschüssen23 und ihre Zusammensetzung24, die Errichtung von Eigenbetrieben25,

das Recht zur eigenverantwortlichen Gestaltung des Gemeindeverwaltungsaufbaus sowie des Geschäftsablaufs26,

die Bestimmung der zur Bearbeitung von Auftragsangelegenheiten zuständigen Abteilung27,

die Regelung von Beteiligungsrechten politisch oder fachlich besetzter Gremien28,

die Einsetzung von Gleichstellungsbeauftragten29.

Nach all dem fällt auch die Installierung neuer Formen der Beteiligung von Privaten sowohl im Bereich der Verwaltung wie auch der Gemeindevertretung in den Schutzbereich der gemeindlichen Organisationshoheit30.

3. "im Rahmen der Gesetze"

Die Organisationshoheit als Teil der Selbstverwaltungsgarantie ist durch die Worte "im Rahmen der Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 GG unter einen allgemeinen Gesetzesvorbehalt gestellt31.

Dem Landesgesetzgeber steht die Befugnis zur Regelung des Kommunalrechts zu32. Zwar ist diese Regelungsbefugnis nicht unbeschränkt gegeben, doch verletzen nach übereinstimmender Meinung die Gemeindeordnungen die Selbstverwaltungsgarantie nicht33. Der Staat kann damit typischerweise das Vorhandensein und die Bildung der Gemeindeorgane, ihre Kompetenzabgrenzung, Willensbildung und Außenvertretungsverhältnisse regeln34. Damit stehen sich die unter verfassungsrechtlich geschützte kommunale Organisationshoheit und die Kompetenz der Länder zur Regelung von Verfassung und Organisation kommunaler Einrichtungen gegenüber35.

Das bedeutet für den Umfang der den Gemeinden verfassungsrechtlich garantierten Organisationshoheit, daß die Organisation der Gemeinden zwar grundsätzlich der kommunalen Gestaltungsfreiheit unterliegt, den Gemeinden jedoch die Befugnis zur Gestaltung ihrer Eigenverwaltung genommen ist, soweit der Regelungsgehalt der Gemeindeordnungen den Organisationsgegenstand abdeckt36. Deshalb ist zu untersuchen, wieweit die Organisationshoheit der Gemeinden durch die Gemeindeordnungen beschränkt wird, in welchem Umfang also die Gemeindeordnungen den hier interessierenden Organisationsbereich abschließend und damit für kommunale Regelungen sperrend regeln37.

Da der Gesetzgeber die äußere Organisation abschließend geregelt hat, kommt die Dispositionsfreiheit der Gemeinden nur insoweit zum Zuge, als der Gesetzgeber für sie Bereiche zur weiteren inhaltlichen Ausfüllung offen gehalten hat38. Daher liegt heute im Bereich der inneren Aufbau- und Ablauforganisation der Schwerpunkt der Organisationshoheit39. Die innere Organisation umfaßt die Gliederung des Verwaltungsaufbaus; zu ihm gehören die Bildung freiwilliger Ausschüsse, Organisations-, Stellen-, Aktenpläne sowie die Kompetenzverteilung innerhalb der Verwaltung40, aber auch die Regelung von Beteiligungsrechten politisch oder fachlich besetzter Gremien41.

Weil die Kompetenz der Gemeinde zur Ausfüllung von Freiräumen in den Gemeindeordnungen aus der Selbstverwaltungsgarantie erwächst42, sind die gesetzlichen Einschränkungen der kommunalen Organisationshoheit eng auszulegen. Im Zweifel ist anzunehmen, daß Regelungslücken in den Gemeindeordnungen keine abschließende (Nicht-) Regelung einer Materie bedeuten43. Es müssen sich zusätzliche Anhaltspunkte dafür ergeben, daß der Gesetzgeber auf Vorschriften verzichtete, um eine bestimmte Materie auch gegenüber kommunalen Organisationsentscheidungen zu sperren44.

3.1 Unzulässigkeit der Beteiligung Privater am Treffen von Entscheidungen

Wegen der insoweit abschließenden Festsetzungen der Gemeindeordnungen ist die Beteiligung von Privaten am Treffen von Entscheidungen unzulässig45.

Denn die Gemeindeordnungen aller Länder weisen die Zuständigkeiten für das Treffen von Entscheidungen innerhalb einer Gemeinde in komplexen Vorschriften den Gemeindeorganen jeweils mit ausschließlicher Wirkung zu46. So hat etwa das Verwaltungsgericht Schleswig47 für die Gemeindeordnung Schleswig-Holstein festgestellt, daß keine Dritten an einer vom zuständigen Organ gefällten Entscheidung mitwirken dürfen. Nur wenige Bundesländer lassen ausnahmsweise die direkte Entscheidung der Bürger an Stelle der Gemeindeorgane durch Bürgerentscheid und Bürgerbegehren zu (vgl. etwa § 21 bad.-württ. GO, § 16 g schl.-holst. GO, § 8 b hess. GO). Abgesehen hiervon ist eine direkte Bürgerbeteiligung an der Entscheidung selbst nicht vorgesehen. Der gesamte Entscheidungsprozeß ist damit gemeindlicher Partizipationserfindungskompetenz entzogen48. Soweit jedoch nicht die Beeinträchtigung von Entscheidungszuständigkeiten zu befürchten ist, verbleibt den Gemeinden ein Spielraum für die Einrichtung von Beteiligungsformen. Daher muß von der geschützten Phase der Entscheidung ("Willensbildung" des Organs49) der Bereich der Entscheidungsvorbereitung ("Meinungsbildung" des Mitglieds) abgegrenzt werden50.

Im Bereich der Entscheidungen, die den Gemeindevertretungen vorbehalten sind, umfaßt die geschützte Phase der Entscheidung nicht nur den Abstimmungsvorgang, sondern auch die der Beschlußfassung unmittelbar vorgelagerte Beratung im Plenum und den Ausschüssen51. Eine Teilnahme hieran ist allein den Mitgliedern vorbehalten, sofern die Gemeindeordnungen nichts anderes regeln. Den Bereich der Mitgliedschaftsrechte in Ausschüssen und Plenum der Gemeindevertretung (Erwerb, Rederecht, Teilnahme an der Beschlußfassung etc.) hat der Gesetzgeber derart ausführlich geregelt, daß von ihrem abschließenden Charakter ausgegangen werden muß52. Die Gemeindevertretung kann daher keinen anderen Personen eine mitgliedschaftliche Stellung einräumen als von der jeweiligen Gemeindeordnung vorgesehen (Private im Gegensatz zu Gemeindevertretern und z.T. noch sog. sachkundigen Bürgern/Einwohner). Solche Privaten können daher weder in den Ausschüssen noch in der Gemeindevertretung Stimm- oder Rederechte erhalten53. Auch die dem Gemeindevorstand zugewiesenen Entscheidungszuständigkeiten können nicht Privaten überlassen werden. Denn die Zuständigkeitszuweisung dient auch dem Ausschluß anderer als der Zuständigen von der Entscheidung54. Hiernach muß die Verantwortung für die getroffene Entscheidung beim Gemeindevorstand liegen; allen anderen sind rechtliche Einflußmöglichkeiten auf jene Entscheidungen verwehrt.

3.2 Zulässigkeit der Beratung

Nicht zur Entscheidungsphase in diesem Sinn, sondern zur Vorbereitung der Entscheidung gehört die Verschaffung der für die Sachentscheidung unentbehrlichen Informationen55. Die Gemeinden sind durch die Festsetzungen der Gemeindeordnungen nicht daran gehindert, eigenständige Verfahrensweisen zur Informationsbeschaffung zu entwickeln56, sofern die innergemeindlichen Kompetenzzuordnungen beachtet werden: die Gemeindevertretung kann das Verwaltungsverfahren im Bereich der dem Gemeindevorstand zugewiesenen (Verwaltungs-) Aufgaben nicht vorschreiben57, ebensowenig wie umgekehrt der Gemeindevorstand im Zuständigkeitsbereich der Gemeindevertretung solche Verfahren schaffen darf58.

Zur Einführung von Beratungsmechanismen ist die Gemeinde aufgrund ihrer verfassungsrechtlich geschützten Organisationshoheit59 auch ohne spezielle gesetzliche Ermächtigungsgrundlage befugt. Aus der durch Art. 20 Abs. 3 GG statuierten Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz kann kein Verbot jeglicher nicht ausdrücklich durch Gesetz zugelassener Verwaltungstätigkeit gefolgert werden60. Für einen derartigen Totalvorbehalt des Gesetzes gibt die Formulierung des Art. 20 Abs. 3 GG keinen Anlaß61. Wenn auch vieles dafür spricht, nicht nur für Eingriffe der Verwaltung in die Rechtssphäre des Bürgers, sondern auch für die Gewährung von Leistungen an ihn eine gesetzliche Grundlage zu fordern62, muß der Verwaltung ihre innere Organisation und damit die Methode der Informationsbeschaffung zur Erledigung ihrer Aufgaben grundsätzlich freigestellt bleiben. Eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage wird mit dem Bundesverfassungsgericht nur dort als erforderlich anzusehen sein, wo Organisationsentscheidungen überhaupt Wirkungen für den grundrechtlich geschützten Bereich Dritter entfalten können63 oder Grundstrukturen der institutionellen Ordnung (institutioneller Gesetzesvorbehalt) berühren64. Die Schaffung beratender Kollegialorgane und die Heranziehung von privaten Mitgliedern ist hingegen den bloßen "Methoden des Verwaltens" und damit der freien Sphäre der administrativen Tätigkeit zuzuordnen65. Erst wenn der Private zur Teilnahme verpflichtet werden soll, bedarf es einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage hierfür66.

Weil diese Beratung nur im Bereich der Entscheidungsvorbereitung stattfindet, müssen die Berater nicht demokratisch legitimiert sein. Art. 20 Abs. 2 GG bezweckt die Bindung des gesamten staatlichen Handelns an den Willen des Volkes. Unter Ausübung staatlicher Gewalt im Sinne dieser Vorschrift ist indes nur die staatliche Entscheidung zu verstehen67. Denn die demokratisch legitimierten Organe der Kommune unterwerfen sich der Beratung nicht, sondern entscheiden selbst; sie unterliegen keinerlei rechtlicher Bindung ihrer Entscheidung und üben daher allein die staatliche Gewalt aus.

3.2.1 Beratung der Gemeindevertretung

Als formelle Quelle für Informationen sehen die Gemeindeordnungen den Gemeindevorstand vor68. Weitere Informationen über die örtliche Situation und die Auffassung der Gemeindeeinwohner bringen die Parteien über ihre Kontakte mit der Bevölkerung ein. Daneben kann zur Vorbereitung besonders bedeutsamer Entscheidungen eine zusätzliche Beratung durch externen Sachverstand erforderlich werden.

3.2.1.1 Anhörung (Hearing)

Damit ist vor allem eine Form der Informationsbeschaffung gemeint, die im Parlamentsrecht unter dem Begriff des Hearings bekannt ist. Gemäß § 70 GOBT kann ein Ausschub in einer sog. öffentlichen Anhörungssitzung Sachverständige, Interessenvertreter und andere Auskunftspersonen zu einem Gegenstand seiner Beratung vernehmen, eine allgemeine Aussprache mit den Auskunftspersonen ist möglich69. In den Gemeindeordnungen der Mehrzahl der Bundesländer sind vergleichbare Regelungen getroffen70. Aber auch ohne derartige Vorschriften sind solche Anhörungen aus der Organisationshoheit der Gemeinden heraus zulässig71. Diese Form der Informationsbeschaffung war in anderen Bundesländern - zulässige - Praxis, bevor die Gemeindeordnungen sie legalisierten72. Sie findet ihre Begründung darin, daß die Eröffnung einer Informationsquelle, die nicht von den Interessen der Verwaltung dominiert wird73, die Stellung der Gemeindevertretung gegenüber der Verwaltung stärkt74. Außerdem kann eine Anhörung in der Gemeinde sonst nicht vorhandenen Sachverstand in die kommunale Diskussion einführen. Der Informationsstand der Gemeindevertreter wird durch eine Anhörung verbessert - auch über die Einstellung der (betroffenen) Bevölkerung75, was besonders durch die Teilnahme von Vertretern der betroffenen Bevölkerungskreise (Vereinigungen) erreicht wird. Deswegen kann eine Anhörung, zu der nur Einzelpersonen zugelassen werden, die zumindest eine Beeinträchtigung eigener Interessen von Erheblichkeit geltend machen können76, ihre Funktionen nur zum Teil erfüllen. Wird sie unter Beteiligung aller interessierten Einzelpersonen und Gruppen durchgeführt, kann sie dazu beitragen, dab alle Beteiligten, Politiker wie Einwohner, die Probleme einer spezifischen Sachentscheidung in ihrer vollen Breite erkennen77; Diskussionen und Sachentscheidungen können dadurch versachlicht werden78. Darüberhinaus will die Anhörung dem Interesse des Bürgers an der Kommunalpolitik gerecht werden, indem sie einen Teil des parlamentarischen Entscheidungsprozesses transparenter macht79, ein Gesichtspunkt, der auch für die Bürgerfragestunden80 von Bedeutung ist. Daher muß ein Ausschluß der Vereine und Verbände (Vereinigungen) von den Hearings abgelehnt werden81. Schließlich werden Einzelpersonen und Vereinigungen, welche eine starke Position in der Kommune haben, auch ohne Anhörung, also informell, in die Entscheidungsvorbereitung eingebunden, ohne dabei allerdings ihre Argumente der öffentlichkeit vorstellen zu müssen82. Dadurch würde also gerade der demokratisch nicht kontrollierte Einfluß der sozial mächtigen Personen und Gruppen in der Gemeinde gestärkt. Dem kann nur durch eine öffnung der Anhörung für alle interessierten Bürger und Vereinigungen begegnet werden. Beschränkungen des Kreises der anzuhörenden Personen, die dem Verwaltungsverfahrensrecht entstammen83, vermögen dem politischen Charakter der Gemeindevertretung nicht gerecht zu werden84. Ob die anzuhörenden Personen über Sachkunde verfügen, hat die anhörende Stelle zu entscheiden; sie kann sich die ihrer Meinung nach vielversprechendsten Informanten aussuchen. Wäre die Anhörung von Personen, die lediglich von einer Maßnahme betroffen sind und darüberhinaus nicht über eine besondere Sachkunde verfügen, rechtlich unzulässig85, könnte der Gemeindevorstand über sein Beanstandungsrecht Einfluß auch auf diese Form der Informationsbeschaffung der Gemeindevertretung ausüben.

Soweit die Angehörten dabei ihre Auffassungen und Meinungen durch Statements oder Fragen darlegen, ohne mit den Gemeindevertretern in eine Diskussion hierüber einzutreten, wird die Entscheidungsphase nicht berührt. Etwas anderes gilt, wenn eine Erörterung mit den Interessenvertretern vorgesehen ist (wie in § 35 Abs. 2 rheinl.-pfälz. GO)86, die der Beschlußfassung der Gemeindevertretung unmittelbar vorgelagert ist - etwa in der gleichen Sitzung stattfindet87. Derartige Eingriffe in die Entscheidungsphase sind den Gemeinden verwehrt88. Damit ist es unvereinbar, wenn die Gemeindevertretung die Auffassungen eines angehörten Gremiums nur mit einem Quorum, etwa von zwei Dritteln ihrer anwesenden Mitglieder, zurückweisen darf89.

Soweit Bürgerfragestunden sich in der Beantwortung von Fragen erschöpfen und nicht in eine Diskussion zwischen Bürgern und Gemeindevertretern münden, bedarf es zu ihrer Einrichtung in der Kommune keiner gesetzlichen Regelung90.

Aus der Anordnung der Nicht-öffentlichkeit der Sitzung91 kann kein Verbot der Anhörung oder Bürgerfragestunden hergeleitet werden. Denn hiervon können Ausnahmen beschlossen werden92; zumal die Anhörung auch in der Weise durchgeführt werden kann, dab einzelne Personen nur zu dem betreffenden Tagesordnungspunkt eingeladen werden, was keine Aufhebung der Nicht-öffentlichkeit bedeutet - schließlich findet die Beratung sowie die Beschlußfassung unter Ausschluß der angehörten Personen statt93.

Die Gemeinden haben bei der konkreten Ausgestaltung solcher Informationsformen dafür Sorge zu tragen, daß das gewählte Verfahren nicht die Entscheidungsphase beeinträchtigt94.

3.2.1.2 Antragsrecht

Hingegen ist es unzulässig, Vereinigungen als Zusammenschlüssen von Privaten (oder selbstgebildeten Gremien mit Beteiligung von Privaten) das Recht einzuräumen, die Behandlung eines spezifischen Verhandlungsgegenstandes in der Gemeindevertretung zu erzwingen (sog. Antragsrecht)95. Denn dies wird in allen Gemeindeordnungen durch derart ausführliche und komplexe Vorschriften geregelt, daß sie als abschließend gelten müssen.

So behalten die einschlägigen Normen der Gemeindeordnungen das Antragsrecht in der Regel den Gemeindevertretern vor96. Diese Vorschriften enthalten weitere Voraussetzungen (in der Regel Quoren) für seine Ausübung, die nur dann sinnvoll sind, wenn ihnen der Charakter eines Ausschlußrechtes zukommt: ohne ihr Vorliegen kann die Behandlung eines Themas durch Gemeindevertreter nicht erzwungen werden97. Daneben besitzt die Verwaltungsspitze das Antragsrecht, entweder durch ausdrückliche Regelung98 oder aufgrund ihrer Stellung zur Gemeindevertretung99. Ergänzend zu diesem Verfahren kennen einige Gemeindeordnungen die Möglichkeit der Bürger, ein Thema auf die Tagesordnung der Gemeindevertretung setzen zu lassen100. Auch den Ortsbezirken etc. wird teilweise ein Antragsrecht eingeräumt101.

Unproblematisch ist es jedoch, Vereinigungen oder Gremien mit Vereinigungsbeteiligung die Möglichkeit zu eröffnen, Anregungen in die Gemeindevertretung einzubringen102. Damit ist gemeint, daß die Gemeindevertretung dann im Einzelfall nach Gutdünken entscheiden kann (etwa durch widerspruchslose Aufnahme in die Tagesordnung, quasi als übernahme der externen Anregung durch einen nach den Gemeindeordnungen Antragsberechtigten), ob sie die Anregung für ihre Beratung und Beschlußfassung aufgreift. Damit werden die Vorschriften der Gemeindeordnungen gerade eingehalten. Auch eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretung durch überschwemmung mit externen Vorlagen besteht nicht, weil es an einer Behandlungspflicht fehlt; schließlich kann das Anregungsrecht jederzeit widerrufen werden.

3.2.2 Beratung der Exekutivspitze

Zur pflichtgemäßen Aufgabenerfüllung der Verwaltung gehört eine umfassende und sorgfältige Entscheidungsvorbereitung. Daher kann ihr nicht verwehrt werden, sich vor ihrem Tätigwerden Rat zu holen, wo immer sie ihn zu finden glaubt103, ja mehr noch, sie ist dazu verpflichtet104. Dabei obliegt es dem Gemeindevorstand, den Verwaltungsablauf zu organisieren105. In diesem Rahmen kann er für institutionalisierte Informationsbeschaffungs-Mechanismen Sorge tragen106. Die Gemeindeordnungen enthalten zu diesem Bereich keine Vorschriften, welche die Verfahrensbeteiligung von Vereinigungen ausschließen. Allerdings können evtl. in Spezialgesetzen enthaltene Verfahrensvorschriften solche Bereiche abschließend und damit für die kommunale Entscheidung sperrend regeln107. Es sind Verfahrens-Regelungen denkbar, nach denen in bestimmten Sachgebieten die Projekte und Planungen den Vereinigungen vorzustellen sind, um Stellungnahmen von ihnen zu erhalten (etwa ähnlich der Verfahrensbeteiligung in § 29 Abs. 1 BNatSchG).

3.3 Zulässigkeit beratender Gremien

Häufig sind in den Kommunen beratende Gremien eingerichtet108 die als Kommissionen, Beiräte etc. bezeichnet werden. In den Gemeindeordnungen sind solche Gremien nicht vorgesehen (Ausnahme: Hessen109 und Sachsen110). Daran scheitert ihre Zulässigkeit nicht111, sofern die innergemeindlichen Kompetenzzuordnungen beachtet werden: die Gemeindevertretung kann die Einrichtung von Gremien im Bereich der dem Gemeindevorstand zugewiesenen (Verwaltungs-) Aufgaben nicht vorschreiben112, ebensowenig wie umgekehrt der Gemeindevorstand im Zuständigkeitsbereich der Gemeindevertretung solche Gremien schaffen darf113. Solche Gremien dürfen also nicht in die laufende Geschäftserledigung bzw. Ausführung der Beschlüsse der Gemeindevertretung eingeschaltet werden114. Zu beachten ist dabei weiter, daß ihnen - wie oben dargelegt - keine Aufgaben zur Entscheidung anvertraut werden dürfen115.

3.3.1 Beratung der Gemeindevertretung

Die Bestimmungen der Gemeindeordnungen, incl. derjenigen über die Ausschüsse, schließen die Organisationshoheit für den Bereich der Beratung der Gemeindevertretung nicht aus. Der Gegenansicht ist zuzugeben, daß die Gemeinden nur durch die in den Gemeindeordnungen vorgesehenen gewählten Organe tätig werden dürfen116. Will die Gemeinde dem Bürger gegenüber auftreten, muß sie sich dazu ihrer Organe bedienen. Die hier untersuchten Gremien werden nicht für die Gemeinde tätig, sondern haben die Aufgabe, das Tätigwerden der Gemeindeorgane vorzubereiten117. über die organisatorischen Formen, in denen sich diese Organe die entscheidungsvorbereitenden Informationen verschaffen, haben die Gemeindeordnungen keine abschließenden Regelungen getroffen118. Im Gegenteil geht der Gesetzgeber in einigen Bundesländern von deren Zulässigkeit aus. So erwähnt die Begründung zu einer änderung der Niedersächsischen Gemeindeordnung die Praxis der Bildung derartiger Gremien ebenso zustimmend wie Erlasse und Stellungnahmen einiger Landesregierungen zur Ausländerbeteiligung119.

3.3.2 Beratung des Gemeindevorstandes

Die Verwaltung, also auch der Gemeindevorstand, kann zu ihrer Beratung Gremien schaffen, die nicht in der Gemeindeordnung vorgesehen sind120. Damit kann eine umfassende und sorgfältige Entscheidungsvorbereitung als Voraussetzung der pflichtgemäßen Aufgabenerfüllung der Verwaltung sichergestellt werden121. Aus der Stellung als Leitungsorgan der Verwaltung kommt dem Gemeindevorstand die Befugnis zu, beratende Gremien zu bilden122.

3.3.3 Beratung von Gemeindevertretung und Gemeindevorstand

Gremien können aber auch zur Beratung von Gemeindevertretung und Gemeindevorstand gebildet werden123. Soweit die Beratung auch solche Aufgaben erfassen soll, die der Erledigung durch den Gemeindevorstand vorbehalten sind, kann die Bildung des Gremiums und die Bestimmung seiner Aufgaben nur einvernehmlich erfolgen.

Dies gilt etwa für die Beteiligung von Ausländern an der Kommunalpolitik, sofern sie nicht in der Form eines Ausschusses der Gemeindevertretung organisiert ist124.

4. Ergebnis

Die Gemeinden können sich wegen ihrer durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Organisationshoheit beraten lassen. Hierzu zählt die Anhörung in der Gemeindevertretung sowie die Schaffung beratender Gremien bei Gemeindevertretung und Gemeindeverwaltung, denen auch ein Anregungsrecht gegenüber der Gemeindevertretung eingeräumt werden kann, das freilich keinen die Gemeindevertretung verpflichtenden Charakter aufweisen darf.

Unzulässig ist es hingegen, Private in einer Weise zu beteiligen, die in den Entscheidungsablauf der Kommunalorgane eingreift oder gegen die Kompetenzordnung innerhalb der Gemeinde verstößt.

 

  1. Vgl. Herbert, Alexander, Die Beteiligung von Vereinigungen am kommunalen Willensbildungsprozeß, 1994, S. 201 f.

     

    1. Art. 83 Abs. 1 BayLV; Art. 137 HLV; Art. 44 Abs. 1 NSLV; Art. 78 NWLV; Art. 49 RPLV; Art. 117 f SaLV; Art. 46 SHLV.

       

    2. So BVerfGE 8, 256, 258; 38, 258, 279; DVBl 1987, 135, 136; StGH NS OVGE 33, 497, 507; VerfGH NW OVGE 33, 318, 319; BVerwGE 6, 19, 22; HessVGH HessVGRspr 1978, 22, 24; OVG Münster OVGE 34, 150, 151; 37, 94, 97; OVG RP AS 15, 221, 224; Stern, Klaus in: Dolzer, Rudolf, Kommentar zum Bonner Grundgesetz Stand: 70. Lfg. März 1993, Art. 28 GG Rn 82, 102; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl. 1987, § 86 VII 2.a; a.A. Schmidt-Jortzig, Edzard, Kommunale Organisationshoheit, Staatliche Organisationsgewalt und körperschaftliche Selbstverwaltung, 1979, S. 165.

       

    3. So Wolff/Bachof/Stober (o. Fußn. 3) § 86 VII 2; Zezschwitz in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Kommentar, Stand: 15. Lfg. April 1991, Anm. VII.3 b, VIII.1 c zu Art. 137 HLV; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Kommentar, Stand: 8. Lfg. Okt. 89, § 2 bad.-württ. GO Rn 11; von Loebell, Friedrich W., Gemeindeverfassung für Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Stand: 10. Lfg. Nov. 1992, Anm. 2.1 zu § 1 nordrh.-westf. GO; Galette/von Scheliha/Borchert, Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein, Kommentar, Stand: 16. Lfg. Juli 1992, Anm. 3 zu § 2 Abs. 1 schl.-holst. GO; Lüersen/Neuffer/Frerk, Niedersächsische Gemeindeordnung, Kommentar, Stand 16. Lfg. August 1991, Anm. 3 zu § 5 nieders. GO; OVG Münster EildLKT NRW 1988, 242, 243; Braun, Klaus, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1984, Art. 75 BWLV Rn 11; vgl. BVerfG NVwZ 1989, 45. A.A. BayVerfGHE 31, 44, 59; Maunz in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Stand: 30. Lfg. Dez. 1992, Art. 28 GG Rn 66; Stern, Klaus, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis (HKWP) Band 1, 2. Aufl. 1982, S. 204, 212.

       

    4. Vgl. Zezschwitz (o. Fußn. 4) Anm. VIII.1 c zu Art. 137 HLV; darüberhinaus ist nach Gönnenwein, Otto, Gemeinderecht, 1963, S. 171, Willamowski, Gerd L., Zur Verteilung der innergemeindlichen Organisationsgewalt in Nordrhein-Westfalen, 1983, S. 93, die staatliche Weisungsbefugnis nur auf das Ergebnis begrenzt; Braun (o. Fußn. 4) Art. 75 BWLV Rn 11.

       

    5. Vgl. von Mutius DJT E 137; ders. Jura 1982, 28, 33; siehe auch BGHZ 2, 350, 353; Scheuner (o. Fußn. 4) S. 7, 22; für den Vollzug des Lastenausgleichs BGHZ 27, 210, 213; Brückner, Wolfgang, Die Organisationsgewalt des Staates im kommunalen Bereich, 1974, S. 160.

       

    6. BVerfGE 59, 216, 226; DVBl 1987, 135; BayVerfGHE 31, 44, 58; Stern BK (o. Fußn. 3) Art. 28 GG Rn 102; im Ergebnis VerfGH RP AS 17, 339, 341; Brückner (o. Fußn. 6) S. 128 f; Dressler, Horst, Die Organisations- und Personalhoheit der Gemeinden, Dissertation, 1963, S. 57; a.A. Schmidt-Jortzig, Edzard, Kommunalrecht, 1982, Rn 30 f; ders., Organisationshoheit, (o. Fußn. 3) S. 33 ff; Roters in: von Münch, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 2. Auflage 1983, Art. 28 GG Rn 47; Willamowski (o. Fußn. 5) S. 73.

       

    7. So StGH NS OVGE 33, 497, 507.

       

    8. So Pagenkopf, Hans, Kommunalrecht, Band 1, 2. Aufl. 1975, S. 69; Vogelsang/Lübking/Jahn, Kommunale Selbstverwaltung, 1991, Rn 230.

       

    9. So OVG Münster OVGE 37, 94, 98; Blümel, Willi, Die Rechtsgrundlagen der Tätigkeit der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften, in: Püttner, Günter (Hrsg.): Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 1, S. 227, 251.

       

    10. So Korte VerwArch 61 (1970), 141, 149; VGH Kassel HessVGRspr. 1978, 22, 24.

       

    11. So Korte VerwArch 61 (1970), 141, 149.

       

    12. So OVG Münster DVBl 1953, 208, 209; vgl. Niemeier, Hans, Bund und Gemeinden, 1972, S. 137.

       

    13. So Stern BK (o. Fußn. 3) Art. 28 GG Rn 102; ders., Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland Band I, 2. Aufl. 1984, S. 413; ders. (o. Fußn. 4) S. 204, 214; Schneider/Jordan, Hessische Gemeindeordnung, Kommentar, Stand: 11. Lfg. Jan. 93, Anm. 8 zu § 1 hess. GO; vgl. OVG Münster EildLKT NRW 1988, 242, 243.

       

    14. So VGH Kassel HessVGRspr. 1978, 22, 24; HessStGH StAnz 1986, 1089, 1099; BVerfG DVBl 1987, 126, 136; Stern (o. Fußn. 14) S. 413; Zezschwitz (o. Fußn. 4) Anm. VII.3 b zu Art. 137 HLV; von Mutius DJT E 137; Vogelsang/Lübking/Jahn (o. Fußn. 9) Rn 231; vgl. Pieroth/Delmer? VR 1986, 141, 143.

       

    15. So von Mutius Jura 1982, 28, 33; Pagenkopf (o. Fußn. 9) S. 68; von Mutius/Schoch DVBl 1981, 1077, 1081.

       

    16. Vgl. VGH Kassel HessVGRspr. 1978, 22, 24.

       

    17. Vgl. Stern BK (o. Fußn. 3) Art. 28 GG Rn 102.

       

    18. Vgl. Wolff/Bachof/Stober (o. Fußn. 3) § 86 VII 2.a.

       

    19. Vgl. StGH NS OVGE 33, 497, 507.

       

    20. Vgl. Stern BK (o. Fußn. 3) Art. 28 GG Rn 102; Stober, Kommunalrecht, 1987, S. 31; Zezschwitz (o. Fußn. 4) Anm. VII.3 b zu Art 137 HLV.

       

    21. OVG Münster EildLKT NRW 1988, 242, 243; Zezschwitz (o. Fußn. 4) Anm. VII.3 b zu Art 137 HLV.

       

    22. Vgl. Wolff/Bachof/Stober (o. Fußn. 3) § 86 VII 2.a; Ottens, Wolfgang, Gemeinderecht in Schleswig-Holstein, 1980, S. 42; Vogelsang/Lübking/Jahn (o. Fußn. 9) Rn 231.

       

    23. So für den Jugendwohlfahrtsausschuß Schunck RiA 1956, 369, 370.

       

    24. Vgl. Wolff/Bachof/Stober (o. Fußn. 3) § 86 VII 2.a; Zezschwitz (o. Fußn. 4) Anm. VII.3 b zu Art 137 HLV.

       

    25. Vgl. Wolff/Bachof/Stober (o. Fußn. 3) § 86 VII 2.a; Zezschwitz (o. Fußn. 4) Anm. VII.3 b zu Art 137 HLV.

       

    26. Vgl. BVerfGE 8, 256, 258.

       

    27. So Wagener, UAnm., DVBl 1979, 639, 640.

       

    28. Vgl. Stober (o. Fußn. 21), S. 31; Vogelsang/Lübking/Jahn (o. Fußn. 9) Rn 231.

       

    29. So auch Stober (o. Fußn. 21) S. 31; Gern VBlBW 1993, 127, 128.

       

    30. Vgl. BVerfGE 79, 127, 143; Gönnenwein (o. Fußn. 5) S. 50 f; Schuster/Diehl/Steenbock, Verfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Kommentar, Stand: 23. Lfg. 91, Anm. IV.1 zu § 1 rheinl.-pfälz. GO; Brohm DVBl 1984, 293, 296; Pieroth/Delmer? VR 1986, 141, 143; a.A.: Pagenkopf (o. Fußn. 9) S. 66; Burmeister, Verfassungstheoretische Neukonzeption der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, 1977, S. 86: "Rahmengesetzgebung"; Galette/von Scheliha/Borchert (o. Fußn. 4) Anm. 3 j zu § 1 schl.-holst. GO; Scheuner (o. Fußn. 4) S. 7, 19; Steinberg JuS 1982, 578, 579; Stern (o. Fußn. 4) S. 204, 211.

       

    31. BVerfGE 56, 298, 310; BVerwGE 40, 276, 281; vgl. OVG Münster OVGE 37, 94, 98; Grawert VVDStRL 36 (1978), 277, 313 FN 140; Stern BK (o. Fußn. 3) Art. 28 GG Rn 116; Maunz (o. Fußn. 4) Art. 28 GG Rn 68; von Mutius JuS 1976, 652, 653; Bethge Verw 1982, 206, 218; Blümel (o. Fußn. 10) S. 227.

       

    32. So OVG Münster OVGE 37, 94, 98 f; OVG RP AS 15, 221, 224; HessStGH StAnz 1976, 815, 822; 1986, 1089, 1099; Stern BK (o. Fußn. 3) Art. 28 GG Rn 127; Pagenkopf (o. Fußn. 9) S. 69; Gönnenwein (o. Fußn. 5) S. 50; für die bad.-württ. GO ausführlich Dressler (o. Fußn. 7) S. 85 ff; ebenso für die Rechtslage nach hessischer Verfassung Zezschwitz (o. Fußn. 4) Anm. VII.3 b zu Art 137 HLV.

       

    33. So OVG Münster OVGE 37, 94, 98.

       

    34. So Bethge Verw 1982, 206, 218.

       

    35. So OVG Münster OVGE 37, 94, 99; vgl. auch Pagenkopf (o. Fußn. 9) S. 70; Stern BK (o. Fußn. 3) Art. 28 GG Rn 127; Brückner (o. Fußn. 6) S. 157; Niemeier (o. Fußn. 13) S. 138; Dickersbach in: Geller/Kleinrahm, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. Aufl. 1977, Anm. 5 e zu Art. 78 NWLV; Mengelkoch in Ley, Richard/Prümm, Hans Paul (Hrsg.): Staats- und Verwaltungsrecht für Rheinland-Pfalz, 2. Aufl. 1990, Rn 39, 40.

       

    36. Vgl. OVG Lüneburg Gem (SH) 1983, 336; VGH Kassel DVBl 1989, 163, 164; OVG Münster OVGE 37, 94, 99; OVG RP AS 15, 221, 227; Ebsen DVBl 1984, 1107, 1108; im Ergebnis VG Schleswig Gem (SH) 1979, 186, 188; Gem 1982, 240, 241; von Loebell (o. Fußn. 4) Anm. 2.1 zu § 1 nordrh.-westf. GO; Ladeur DemoG 1982, 753.

       

    37. Vgl. Bethge Verw 1982, 206, 219, 220; Schneider/Jordan (o. Fußn. 14) Anm. 8 zu § 1 hess. GO; Gern VBlBW 1993, 127, 128.

       

    38. So Mengelkoch (o. Fußn. 36) Rn 39, 40; Vogelsang/Lübking/Jahn (o. Fußn. 9) Rn 230; ähnlich OVG RP AS 15, 221, 227, von Mutius DJT E 138; Pagenkopf (o. Fußn. 9) S. 69; Ottens (o. Fußn. 23) S. 42; Schneider/Jordan (o. Fußn. 14) Anm. 8 zu § 1 hess. GO; vgl. Gönnenwein (o. Fußn. 5) S. 50; Stober (o. Fußn. 21) S. 32; Brückner (o. Fußn. 6) S. 157 f.

       

    39. So Pagenkopf (o. Fußn. 9) S. 70; vgl. Stober (o. Fußn. 21) S. 32; Vogelsang/Lübking/Jahn (o. Fußn. 9) Rn 231; Brückner (o. Fußn. 6) S. 158; Zezschwitz (o. Fußn. 4) Anm. VII.3 b zu Art. 137 HLV.

       

    40. So Wagener, UAnm., DVBl 1979, 639, 640.

       

    41. A.A. VG Schleswig Gem (SH) 1982, 240 f und OVG Lüneburg, Urteile vom 31.5.83, 5 A 101/82, Gem (SH) 1983, 336, 5 A 85/82 Gem (SH) 1983, 338.

       

    42. In ähnlicher Weise hat VerfGH NW, OVGE 33, 318, 320, aus dem verfassungsrechtlichen Schutz der kommunalen Selbstverwaltung strengere Legitimationsanforderungen an einen Eingriff in die Organisationshoheit als in den Bestand der einzelnen Gemeinde entwickelt; a.A. Ruder BWVPr 1985, 194, 200.

       

    43. Vgl. etwa die Ausführungen des VG Ansbach, BayVBl 1971, 194, zur Nicht-Einräumung von unmittelbaren Mitspracherechten der Gemeindebürger.

       

    44. Als "Entscheidungen" sollen hier die Fälle gelten, in denen die Wirkungen der Entscheidungen nicht im Innenbereich verbleiben. Darunter zählen nicht nur solche, deren Wirkung aus dem Rechtskreis der öffentlichen Verwaltung heraustritt, die also Außenwirkung i.S. § 35 VwVfG entfalten, sondern auch solche, die auf die Tätigkeit von Gemeindevertretung und Verwaltung einwirken (wie die Aufstellung von Richtlinien etc., nach denen die Verwaltung ihre Aufgaben zu erfüllen hat oder Mitwirkungsrechte); so auch Eggers, Jan, Die Rechtsstellung von Ausschüssen, Beiräten und anderen kollegialen Einrichtungen im Bereich der vollziehenden Gewalt, 1969, S. 17.

       

    45. ähnlich Grawert VVDStRL 36 (1978), 277, 319; Wohlfahrt VR 1983, 181, 182; Schmidt-Jortzig, Organisationshoheit (o. Fußn. 3) S. 255; Ladeur DemoG 1982, 753; Andersen/Cryns APuZ B 32/84 S. 35, 40.

       

    46. VG Schleswig Gem (SH) 1979, 186, 188; Gem (SH) 1982, 239, 240.

       

    47. Vgl. Wohlfarth VR 1983, 181, 182; Wiegelmann, Rafael, Handbuch des Hessischen Kommunalverfassungsrechts Band 2, 1988, S. 99; Gramke, Jürgen, Praktizierte Bürgernähe, 1978, S. 25, 43 f; Engelhardt, Reiner, Die Mitwirkung des Bürgers in der Verwaltung baden-württembergischer Großstädte S. 49; Knemeyer BayBgm 1971, 87, 90; Rehn SKZ 1980, 300, 301.

       

    48. Formulierungen nach VG Schleswig Gem (SH) 1982, 240, 242.

       

    49. VG Schleswig Gem (SH) 1979, 186, 188; VG Ansbach BayVBl 1971, 194; dagegen Ladeur DemoG 1982, 753.

       

    50. So auch VG Schleswig Gem (SH) 1979, 186, 188; ihm folgend Wohlfarth VR 1983, 181, 182; Wiegelmann (o. Fußn. 48) S. 99; VG Schleswig Gem (SH) 1982, 240, 242; vgl. BayVGHE 13, 24, 27.

       

    51. So für § 42 nordrh.-westf. GO OVG Münster OVGE 37, 94, 99 f; Schmidt-Jortzig, Organisationshoheit, (o. Fußn. 3) S. 251; Witte KoPoBl 1990, 642.

       

    52. Vgl. VG Schleswig Gem (SH) 1979, 186, 188; Gem (SH) 1982, 240, 242; Witte KoPoBl 1990, 642; BayVGHE 13, 24, 27; HessVGH DVBl 1989, 163, 164, der eine mitgliedschaftsähnliche Stellung des Ausländerbeauftragten im Ortsbeirat als rechtswidrig beurteilt.

       

    53. So Schink (o. Fußn. 4) S. 68; Knack, Hans-Joachim, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl. 1994, Rn 1.2 vor § 3 VwVfG; Borgs in: Meyer/Borgs-Maciejewski, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 1982, § 3 VwVfG Rn 3; Gern VBlBW 1993, 127, 129.

       

    54. Vgl. Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht (o. Fußn. 7) Rn 141, 385; VG Ansbach BayVBl 1971, 194; Knemeyer BayBgm 1971, 87, 90; allgemein zur Zulässigkeit der Beratung Brohm, Sachverständige Beratung des Staates, in Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band 2, 1974, § 36 Rn 42.

       

    55. Das VG Ansbach, BayVBl 1971, 194, 195, spricht von einem "Recht auf umfassende Information" der Gemeindevertretung; vgl. Gramke (o. Fußn. 48) S. 44; Ziegler, Josef, Bürgerbeteiligung in der kommunalen Selbstverwaltung 1974, S. 194 f; a.A. Ruder BWVPr 1985, 194, 200.

       

    56. Vgl. etwa VG Schleswig Gem (SH) 1979, 186, 188: die Gemeindevertretung kann den Bürgermeister nicht zwingen, den Bürgern Auskunft über Weisungsangelegenheiten zu geben. Sie kann auch nicht einen Ausschußvorsitzenden zur Information der öffentlichkeit ermächtigen, weil dies nach § 16 a Abs. 1 schl.-holst. GO (alt) dem Magistrat vorbehalten war, VG Schleswig, Gem (SH) 1982, 239, 240; anders heute nach § 16 a Abs. 3 schl.-holst. GO; OVG Lüneburg Gem (SH) 1983, 338; vgl. allgemein Gramke (o. Fußn. 48) S. 45; OVG Saarland SKZ 1976, 170, 171.

       

    57. Vgl. zur Abgrenzung in Niedersachsen Thiele, Niedersächsische Gemeindeordnung, 3. Aufl. 1992, Anm. 2 Nr. 1 zu § 40 nieders. GO, Anm. 6 zu § 62 nieders. GO.

       

    58. Zur Entbehrlichkeit der Rechtsgrundlage siehe StGH NS OVGE 33, 497, 510.

       

    59. So aber Wiegelmann (o. Fußn. 48) S. 87; Wohlfarth VR 1983, 181.

       

    60. Vgl. BVerfGE 8, 155, 167; Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 90 ff.

       

    61. So mit weiteren Differenzierungen Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht Band III, 4. Aufl. 1978, § 138 Rn 13 ff; Schnapp in: von Münch, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, 2. Auflage 1983, Art. 20 GG Rn 43 ff; BVerfGE 83, 130, 142 spricht allgemeiner von "Grundrechtsbezug".

       

    62. Vgl. BVerfGE 40, 237, 249; 76, 1, 75; siehe auch Herzog (o. Fußn. 4) Art. 20 GG VII Rn 25; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht Band II, 4. Aufl. 1976, § 78 II b, c; Böckenförde (o. Fußn. 61) S. 93; Brohm (o. Fußn. 55) § 36 Rn 42.

       

    63. So Wolff/Bachof (o. Fußn. 63) § 78 II b; Böckenförde (o. Fußn. 61) S. 95 ff; Herzog (o. Fußn. 4) Art. 20 GG Rn 85 ff; Brohm (o. Fußn. 55) § 36 Rn 42.

       

    64. Dagtoglou, Prodromos, Der Private in der Verwaltung als Fachmann und Interessenvertreter, 1964, S. 85; siehe auch Brückner (o. Fußn. 6) S. 51.

       

    65. Vgl. VG Ansbach BayVBl 1971, 194, 195 und Knemeyer BayBgm 1971, 87, 90 für Bürgerbefragungen.

       

    66. Vgl. BVerfGE 47, 253, 273; 85, 60, 73; Oebbecke VerwArch 81 (1990), 349, 355; Herbert (o. Fußn. 1) S. 122 ff m.w.Nachw. in Fn 13; a.A. Wohlfarth VR 1983, 181, 182; Gern VBlBW 1993, 127, 129.

       

    67. Vgl. z.B. § 59 hess. GO, § 43 Abs. 5 bad.-württ. GO; § 64 Abs. 1 nieders. GO; § 48 Abs. 1 nordrh.-westf. GO; § 33 rheinl.-pfälz. GO; § 37 KSVG; § 36 Abs. 2 schl.-holst. GO.

       

    68. Vgl. hierzu Dagtoglou, in Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts Band 6, 1973, S. 151.

       

    69. § 33 Abs. 3, 4 bad.-württ. GO, § 62 Abs. 6 hess. GO, § 42 Abs. 3 S. 5 nordrh.-westf. GO, § 44 Abs. 4 sächs. GO; Anhörung durch die Gemeindevertretung nach § 16 c Abs. 2 schl.-holst. GO; nach § 49 Abs. 3 KSVG durch die Gemeindevertretung, der über § 48 Abs. 6 KSVG auch für die Ausschüsse gilt, vgl. Wohlfarth VR 1990, 306, 308.

       

    70. So Widtmann, Julius, Bayerische Gemeindeordnung, Kommentar, Stand: August 1993, Anm. I zu Art. 33 bay. GO; Masson/Samper, Bayerische Kommunalgesetze, Kommentar, Stand: März 1993, Anm. 1 zu Art. 33 bay. GO; Lüersen/Neuffer/Frerk (o. Fußn. 4) Anm. 2 zu § 45 nieders. GO; Ausführungsbestimmungen zu § 47 der NSLKO, Runderlaß des Niedersächsischen Ministers des Innern vom 11.5.58, Nds MBl 1958, 609; Gönnenwein (o. Fußn. 5) S. 290; vgl. von Loebell (o. Fußn. 4) Anm. 4 b zu § 41 nordrh.-westf. GO; Werner Schmidt KomWirt 1960, 416; Schink VR 1988, 269, 273; Schmidt-Jortzig, Organisationshoheit (o. Fußn. 3) S. 269; ders., Kommunalrecht (o. Fußn. 7) Rn 141, 385.

       

    71. Vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Stand: 15. Lfg. August 1992, Anm. III. 4 zu § 42 nordrh.-westf. GO; Krämer RH 1968, 12, 13; Kunze/Bronner/Katz (o. Fußn. 4) § 33 bad.-württ. GO Rn 13; Schmitz VR 1990, 87, 89; vgl. auch Redebeitrag MdL Barschel SHPlProt 8/42 S. 2841, der eine Aufnahme der Fragestunden in die schl.-holst. GO ablehnt, weil dann die Gemeinden nicht mehr wie bisher selbst über deren Abhaltung entscheiden könnten.

       

    72. Vgl. OVG Rheinland-Pfalz AS 18, 76, 78.

       

    73. So Schuster/Diehl/Steenbock (o. Fußn. 31) Anm. VI.1 zu § 35 rheinl.-pfälz. GO; allgemein zum Hearing Brohm, Winfried, Sachverständige und Politik, in: Schnur, Roman (Hrsg.): Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, 1974, S. 70 f.

       

    74. Vgl. Schuster/Diehl/Steenbock (o. Fußn. 31) Anm. VI 1 zu § 35 rheinl.-pfälz. GO; Seeger BWGZ 1980, 122, 124.

       

    75. Wie dies Wohlfarth, VR 1983, 181, 182, für § 42 Abs. 3 nordrh.-westf. GO verlangt; ähnlich Seeger BWGZ 1980, 122, 123; differenzierend spricht Kunze/Bronner/Katz (o. Fußn. 4) § 33 bad.-württ. GO Rn 20, von "besonderen Interessen der Personengruppen".

       

    76. Vgl. hierzu Seeger BWGZ 1979, 509 f; Schuster/Diehl/Steenbock (o. Fußn. 31) Anm. VI.1 zu § 35 rheinl.-pfälz. GO.

       

    77. Vgl. Schuster/Diehl/Steenbock (o. Fußn. 31) Anm. VI.1 zu § 35 rheinl.-pfälz. GO.

       

    78. So Ebel SKV 1974, 168 f; Seeger BWGZ 1980, 122, 123.

       

    79. Etwa in § 33 Abs. 4 bad.-württ. GO, §§ 23 Abs. 7 thür. VKO, KomVerf BRA, KomVerf MV, KomVerf LSA, § 44 Abs. 3 sächs. GO gesetzlich geregelt.

       

    80. So aber Wohlfarth VR 1983, 181, 182; vgl. dagegen Krebsbach SKV 1959, 2, 3.

       

    81. Vgl. etwa Ebsen DVBl 1984, 1107, 1112.

       

    82. Vgl. Wohlfarth VR 1983, 181, 182.

       

    83. Dies verkennt auch Wiegelmann (o. Fußn. 48) S. 98, der eine Anhörung "aus politischen Gründen" für unzulässig hält.

       

    84. Wie dies Schmitz VR 1990, 87, 89 f fordert.

       

    85. A.A. Ebsen DVBl 1984, 1107, 1109, der eine Trennung zwischen Anhörung und Erörterung für unsinnig hält, weil der Austausch von Argumenten in die Form von Frage und Antwort gebracht werden könne.

       

    86. Vgl. Rehn, Erich, Repräsentative Demokratie und bürgerschaftliche Mitwirkung in der Kommunalverwaltung, in: Mutius, Albert von (Hrsg.): Festgabe zum 70. Geburtstag von G. von Unruh, 1983, S. 305, 316; nach VG Schleswig, Gem (SH) 1982, 240, 242, ist auch ein Fragerecht innerhalb des aus Beratung und Beschlußfassung bestehenden Entscheidungsbereichs unzulässig.

       

    87. So auch Wohlfarth VR 1983, 181, 182; vgl. für die Anhörung nach § 33 bad.-württ. GO Kunze/Bronner/Katz (o. Fußn. 4) § 33 bad.-württ. GO Rn 21; Kromer DVBl 1985, 143, 145; für die Anhörung in Nordrhein-Westfalen Rehn Gem (SH) 1978, 118, 120; Ziegler (o. Fußn. 56) S. 111; Lehn?, Hermann, Saarländisches Kommunalrecht, Kommentar, 2. Aufl. 1989, § 49 KSVG Rn 1; für Anhörungsrechte von Ausländerbeiräten Isensee VVDStRL 32 (1974), 49, 96 FN 119.

       

    88. So die Regelung für den Eilenriedebeirat in Hannover, vgl. Schmalstieg, DemoG 1977, Sonderheft XIII, 37, 39.

       

    89. VG Schleswig Gem (SH) 1979, 186, 188; Hofmann/Beth/Dreibus, Die Kommunalgesetze für Rheinland-Pfalz, Kommentar, Stand: 5. Lfg. Jan. 1993, Anm. 5 zu § 34 rheinl.-pfälz. GO; vgl. MdL Barschel SH PlProt 8/42 S. 2841; Ladeur DemoG 1982, 753 f; Kromer DVBl 1985, 143, 145; a.A. Lehn? (o. Fußn. 88) § 49 KSVG Rn 3.

       

    90. Sie gilt generell für Sitzungen der Ausschüsse nach § 46 Abs. 4 rheinl.-pfälz. GO sowie der beratenden Ausschüsse nach § 41 Abs. 3 bad.-württ. GO und § 48 Abs. 5 S. 1 KSVG. Für alle anderen Sitzungen der Ausschüsse sowie des Plenums kann die Nicht-öffentlichkeit beschlossen oder durch die Geschäftsordnung für bestimmte Angelegenheiten bestimmt werden, vgl. etwa §§ 35 Abs. 1, 39 Abs. 5 bad.-württ. GO; Art. 52 Abs. 2, 55 Abs. 2 bay. GO; §§ 52 Abs. 1, 62 Abs. 2 hess. GO; §§ 33 Abs. 2, 42 Abs. 2 nordrh.-westf. GO; § 23 Abs. 7 thür. VKO; § 23 Abs. 7 S. 1 KomVerf BRA; § 37 sächs. GO.

       

    91. Siehe hierzu Ebel SKV 1974, 168 am Beispiel von § 42 Abs. 1 nordrh.-westf. GO.

       

    92. Vgl. VwV Nr. 2, 3 zu § 33 bad.-württ. GO, abgedruckt bei Kunze/Bronner/Katz (o. Fußn. 4) § 33 bad.-württ. GO. Allerdings wird dadurch der Charakter des öffentlichen Hearings und damit seine Funktion für die Bürgerbeteiligung eingeschränkt.

       

    93. Vgl. VwV Nr. 2, 3 zu § 33 bad.-württ. GO, abgedruckt bei Kunze/Bronner/Katz (o. Fußn. 4) zu § 33 bad.-württ. GO; ein Fragerecht innerhalb der einzelnen Tagesordnungspunkte ist unzulässig, VG Schleswig Gem (SH) 1982, 240, 242; Schmidt-Jortzig, Organisationshoheit (o. Fußn. 3) S. 269; Wohlfarth VR 1983, 181, 183; Antwort des rheinland-pfälzischen Ministeriums des Innern und für Sport auf eine Kleine Anfrage, RPLT Drs 9/989: Fragestunden nur nach der Sitzung zulässig.

       

    94. A.A. Schink VR 1988, 269, 273, ohne Begründung; Schmidt-Jortzig, Organisationshoheit (o. Fußn. 3) S. 283.

       

    95. Ohne ausdrückliche Regelung ist nur die bay. GO. Hier wird das Antragsrecht der Gemeindevertreter aus deren Mitgliedsstatus abgeleitet, so BayVGHE 40, 16, 17; Masson/Samper (o. Fußn. 71) Art. 46 bay. GO Rn 6; ebenso für Rheinland-Pfalz Schaaf DVP 1991, 302, 303.

       

    96. Vgl. OVG Saarland SKZ 1976, 170 f; OVG Koblenz, zitiert bei Schaaf DVP 1992, 305, 306.

       

    97. § 34 Abs. 4 S. 3 schl.-holst. GO, § 41 Abs. 3 S. 1 nieders. GO, § 23 Abs. 6 thür. VKO, KomVerf BRA, KomVerf MV, KomVerf LSA.

       

    98. Entweder aus dem Einfluß des Gemeindevorstandes auf die Tagesordnung der Gemeindevertretung, § 34 Abs. 4 S. 1 rheinl.-pfälz. GO, § 41 Abs. 1 S. 1 KSVG, § 58 Abs. 5 S. 1 hess. GO, § 41 Abs. 3 S. 1 nieders. GO, § 33 Abs. 1 nordrh.-westf. GO, § 34 Abs. 4 S. 1 schl.-holst. GO, vgl. Galette/von Scheliha/Borchert (o. Fußn. 4) Anm. 2 a zu § 34 schl.-holst. GO; Lehn (o. Fußn. 88) § 59 KSVG Rn 2.2; Lüersen/Neuffer/Frerk (o. Fußn. 4) Anm. 8 a zu § 41 nieders. GO; Thiele, Robert, Niedersächsische Gemeindeordnung, Kommentar, 3. Aufl. 1992, Anm. 6 zu § 41 nieders. GO; oder aus seiner Aufgabe, die Beschlüsse der Gemeindevertretung vorzubereiten, § 43 Abs. 1 bad.-württ. GO, Art. 46 Abs. 2 bay. GO, § 62 Abs. 1 Nr. 1 nieders. GO, § 47 Abs. 1 nordrh.-westf. GO.

       

    99. Sog. Bürgerantrag, § 20 b bad.-württ. GO; § 22 a nieders. GO; § 21 KSVG; § 18 KomVerf BRA, KomVerf MV, KomVerf LSA, thür. VKO; § 24 sächs. GO; bzw. Bürgerbegehren § 8 b hess. GO; bzw. Bürgerinitiative § 17 rheinl.-pfälz. GO.

       

    100. Mit unterschiedlichen Bezeichnungen und Regelungen im einzeln: Art. 60 Abs. 4 bay. GO; § 82 Abs. 3 S. 2 hess. GO; § 55 c Abs. 5 nieders. GO; § 13 b Abs. 5 nordrh.-westf. GO; § 75 Abs. 1 rheinl.-pfälz. GO; § 73 Abs. 1 KSVG; § 47 c Abs. 1 S. 3 schl.-holst. GO.

       

    101. Wie hier Widtmann (o. Fußn. 71) Anm. 3 zu Art. 51 bay. GO.

       

    102. So können die Bundesministerien nach § 62 GGO I Beiräte zu ihrer Beratung bilden; ausführlich Knöpfle BayVBl 1967, 401, 404 f; Krüger, Herbert, Allgemeine Staatslehre, 2. Aufl. 1966, S. 890; Engelhardt (o. Fußn. 48) S. 47; Brohm (o. Fußn. 55) § 36 Rn 42; Dagtoglou (o. Fußn. 69) S. 143; Bachof AöR 83 (1958), 208, 236.

       

    103. Dagtoglou (o. Fußn. 65) S. 84; damit ist allerdings keine Rechtspflicht zur Beratung gemeint, Dagtoglou (o. Fußn. 69) S. 143.

       

    104. So für Nordrhein-Westfalen Körner, Hans, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 5. Aufl. 1990, Anm. 2 zu § 53 nordrh.-westf. GO; Pieroth/Delmer? VR 1986, 141, 143.

       

    105. Vgl. zur Organbildungskompetenz der Regierung Wolff/Bachof (o. Fußn. 63) § 78 II c; Brohm (o. Fußn. 74) S. 54 f, weist auf die Organisationsgewalt der Behördenspitze hin.

       

    106. Wie etwa der Jugendhilfeausschuß nach KJHG.

       

    107. Siehe Beispiele aus Hannover bei Schmalstieg DemoG 1977, Sonderheft XIII, S. 37, 39.

       

    108. Die hessischen Kommissionen können sowohl beratende wie auch entscheidende Aufgaben wahrnehmen. Die Bildung beratender Gremien ist jedoch auch dann zulässig, wenn die Voraussetzungen von § 72 hess. GO nicht erfüllt werden. Die Voraussetzungen von § 72 hess. GO müssen nur bei der Bildung entscheidender, nicht aber bei der Bildung beratender Gremien erfüllt werden. Die Bedeutung des § 72 hess. GO liegt nicht darin, dem Gemeindevorstand die Bildung beratender Gremien zu erlauben, sondern darin, daß hiernach in Abweichung von der Zuständigkeitsverteilung der hess. GO Entscheidungszuständigkeiten des Gemeindevorstandes auf Gremien übertragen werden können.

       

    109. § 47 sächs. GO.

       

    110. So auch Widtmann (o. Fußn. 71) Anm. 9 zu Art. 33 bay. GO; Lüersen/Neuffer/Frerk (o. Fußn. 4) Anm. 2 zu § 51 nieders. GO; von Loebell (o. Fußn. 4) Anm. 4 b zu § 41 nordrh.-westf. GO; Rehn/Cronauge (o. Fußn. 72) Anm. I zu § 41 nordrh.-westf. GO; Rehn StuGR 1984, 339, 340; ders. (o. Fußn. 87) S. 305, 316; Erbguth/Paßlick NWVBl 1991, 37; Galette/von Scheliha/Borchert (o. Fußn. 4) Anm. 3 zu § 45 Abs. 3 schl.-holst. GO; Tyska VR 1987, 73, 74; Gramke (o. Fußn. 48) S. 58 f.

       

    111. Die Gemeindevertretung bestimmt nach der nordrh.-westf. GO nur die allgemeinen Grundsätze der Verwaltungsführung, etwa die Entscheidung, eine Gleichstellungsstelle einzurichten. Wo sie anzusiedeln ist, entscheidet der Gemeindedirektor, so Pieroth/Delmer? VR 1986, 141, 143; vgl. Dahlbokum SKV 1974, 201, 202.

       

    112. Vgl. zur Abgrenzung in Niedersachsen Thiele (o. Fußn. 99) Anm. 6 zu § 62 nieders. GO; grundsätzlich Schmidt-Jortzig, Organisationshoheit (o. Fußn. 3) S. 255.

       

    113. Schmidt-Jortzig, Organisationshoheit (o. Fußn. 3) S. 257, geht zu weit, wenn er auch die Gremien hierunter faßt, welche nur beratende oder empfehlende Funktion ausüben, die also nur Material zur Vorbereitung von Entscheidungen der zuständigen Kommunalorgane bereitstellen, zumal er auf S. 283 f die Bildung von Ausländervertretungen für zulässig erklärt.

       

    114. So aber für den Eilenriederbeirat in Hannover, vgl. Schmalstieg, DemoG 1977, Sonderheft XIII, 37, 39; wie hier für den ältestenrat Grasser BayVBl 1990, 334, 335; Wohlfarth VR 1990, 306, 308.

       

    115. So Dahlbokum SKV 1974, 201, 202; Grasser BayVBl 1990, 334, 335; vgl. auch Ruder BWVPr 1985, 194, 200.

       

    116. Rehn, Gem (SH) 1978, 118, 120, spricht von einer "sachlichen Entscheidungshilfe"; vgl. auch Erbguth/Paßlick NWVBl 1991, 37, 38; Gern VBlBW 1993, 127, 129.

       

    117. So auch Tyska VR 1987, 73, 74; für den ältestenrat in Bayern Grasser BayVBl 1990, 334, 335; a.A. Dahlbokum SKV 1974, 201, 202; Löwer SKV 1975, 35, 38; Ruder BWVPr 1985, 194, 200.

       

    118. NS LTDrs 8/1096; ebenso Erlaß des Baden-Württembergischen Minister des Innern über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen Geschehen, GABl 1971, 800; Runderlaß des Niedersächsischen Sozialministers zur Betreuung ausländischer Arbeitnehmer in Niedersachsen, NS MBl 1971, 1447; Antwort der Hessischen Landesregierung auf eine Große Anfrage HLTDrs 11/4532.

       

    119. So Engelhardt (o. Fußn. 48) S. 47, 64; Bachof AöR 83 (1958), 208, 236; vgl. auch Gramke (o. Fußn. 48) S. 58; allgemein Dagtoglou (o. Fußn. 69) S. 143; Beispiele bei Grauhan, Rolf-Richard, Politische Verwaltung, 1970, S. 307 f.

       

    120. So können die Bundesministerien nach § 62 GGO I Beiräte zu ihrer Beratung bilden; ausführlich Knöpfle BayVBl 1967, 401, 404 f; Dagtoglou (o. Fußn. 65) S. 84; ders. (o. Fußn. 68) S. 144.

       

    121. Vgl. zur Organbildungskompetenz der Regierung Wolff/Bachof (o. Fußn. 63) § 78 II c.

       

    122. Als Beispiel sei etwa ein Seniorenbeirat genannt, der die Interessen der Senioren sowohl gegenüber der Gemeindevertretung wie auch der Gemeindeverwaltung vertreten soll, N.N. RH 1980, 675.

       

    123. Vgl. Fischer KoPoBl 1971, 80; Henkel ZParl 1974, 91, 98; Püttner HKWP II S. 26, 35.